基础地位与职能弱化碰撞倒逼出来的必然选择

王占红

张德江委员长对县乡人大工作的调研，中央有关精神的出台，地方组织法的修改，县乡人大工作和建设座谈会的召开，一系列密集动作的组合展现，预示着县乡人大工作和建设面临难得历史机遇。

在我们党领导政权建设的历史进程中，县乡两级曾经扮演了重要角色、发挥了重要作用。革命年代，我们党探索民主政权建设的实践在县乡起步、经验在基层积淀。建国初期，我国进行了第一次大规模的普选，全国范围内基层人民代表大会代表选举的帷幕自下而上渐次拉开，为人民代表大会制度的正式确立作了奠基性准备。在新的历史时期，作为基层国家权力机关和地方国家政权的重要组成部分，县乡人大为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了一定贡献。然而，一个时期以来，县乡人大工作和建设的实际状况，与制度设计的本初要义和人民群众的殷切期望相比，还有不小差距，突出地表现在行使法定职权不充分不到位，存在“虚化”现象；人大会议质量不高，存在“走过场”现象；机构队伍建设严重滞后，存在“二线”现象。可以说，加强县乡人大工作和建设，是基础地位与职能弱化激烈碰撞倒逼出来的必然选择。

当前，我们正处在协调推进“四个全面”战略布局的关键时期。“四个全面”赋予新形势下的人大工作以新的更加丰富的时代内涵。不论是从每一个“全面”的实践要求来说，还是从四个“全面”的辩证关系来看，人大的每一项工作，都与“四个全面”息息相关。这就要求我们必须深刻把握“四个全面”与人大工作的关系，自觉把加强县乡人大工作和建设作为“四个全面”的重要内容，自觉从协调推进“四个全面”战略布局的战略高度出发来认识谋划推动县乡人大的各项工作。

作为五级国家权力机关体系中最基层的一级，乡镇人大能否发挥作用，往小里说，影响人大整体效能的充分发挥，向大处看，会延滞“四个全面”的协调推进，是一块最需要补齐和加强的“短板”。因此，必须把乡镇人大工作和建设作为推动人大工作创新发展的着力重点，摆上更加突出的位置。

要尽快夯实乡镇人大主席团履职制度基础。对于闭会期间乡镇人大主席团的职能定位和角色性质，此前相关法律法规的规定比较模糊，理论界的认识理解也不尽一致，以致实践中 “机关牌子乱”“报告主体乱”“活动组织乱”等“乱象”经常出现。这是乡镇人大职能虚化的一个重要表象。新修改的地方组织法进一步规范和做实了乡镇人大主席团在乡镇人大闭会期间的职责。由于理论研究和认识尚未形成必要统一，地方组织法并没有赋予乡镇人大主席团完全意义上的“常设机关”的职能定位，但其“常设机关”的具体职责还是得到了一定程度的明确和细化，可以说是无“名”有“实”。就目前阶段而言，这种制度设计对加强乡镇人大工作和建设无疑是一个重要推手。当务之急，是要尽快研究制定乡镇人大主席团的产生办法、议事规则和监督办法，进一步夯实主席团履职的法律依据和制度基础。

要全面放大“平凉经验”的示范效应。近两年来，甘肃省人大常委会着力抓了县乡人大运行机制创新，深入开展了乡镇街道人大工作试点，积极探索乡镇、街道人大工作在机构设置、人员配备、经费保障、工作运行等方面的有效路径，逐步形成了以“自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化”为主要内容的“平凉经验”。应该说，“平凉经验”的现实针对性、操作性和可复制性都很强。要采取以点带面的办法，向更大范围全面推广“平凉经验”，着力解决有人干事、有地方干事、有钱干事、规范干事和闭会期间发挥代表作用的问题。

要充分释放乡镇人大代表的主体力量。从长远看，加强和改进乡镇人大工作，核心动力在乡镇人大代表。要把严入口选出高质量代表。紧紧抓住乡镇人大换届契机，切实加强选举领导组织工作，力争把那些群众认可、有政治参与热情和能力的选民选为乡镇人大代表。实践中要注意处理好党委“人选标准”和宪法法律“人选要件”的关系，依法处理好党委推荐和人民团体推荐、选民联合推荐的关系，在法治轨道上选出一批履职能力强的乡镇人大代表“精英团队”。要疏通出口过滤不尽职代表。县乡镇党委要积极支持有关方面依法定条件程序及时启动暂时停止执行代表职务、代表资格终止和代表职务罢免程序，乡镇人大主席团要积极探索代表自主退出机制，对因身体等各种原因不能履行代表职责或因工作变动不方便履行代表职责的代表，可建议人大代表本人提出申请，按法定程序辞去代表职务。要广搭平台优质服务好代表。实践参与是最好的民主训练。乡镇人大主席、副主席要把搭好履职平台、搞好保障服务作为重要职责，着力抓好“人大代表之家”建设与管理，积极探索创新向选民述职、代表履职档案等激励机制，为乡镇人大代表参与民主实践、充分发挥作用创造有利条件。

（作者单位：甘肃省人大常委会研究室）