人大预算审查监督应注重“五个结合”

吴家祥+++杨海慧+++王晓聪

审查和批准政府预决算是宪法和法律赋予各级人大的一项重要职权。党的十八大报告明确指出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，2014年8月素有“经济宪法”之称的预算法历时20年后重新修订颁布，这是我国民主法治建设的一项重要成果，标志着我国向建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。但一部法律从颁布到全面实施仍有一个较长的过程，有很多工作需要我们去不断探索和实践。结合江苏省盐城市大丰区新预算法贯彻实施的实际情况，笔者认为，进一步做好新时期人大预算审查监督工作应注重“五个结合”。

一、注重“全面”与“重点”相结合，增强预算监督的科学性

新预算法规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。作为地方人大应积极宣传，借助新预算法的推进实施，将地方政府预算全部纳入规范化的轨道，让政府所有资金全部置于人大监督之下。当然，在注重预算全覆盖的同时，我们还应当认识到，很多预算都是政策性、常规性、制度性的，只要编入即可，并不需花多少精力进行审查。因此，在强调全口径的同时，不能放松对一些事关经济发展、民生保障的重大事项、重点工程、重大项目预算资金的监督，而是要在确保全面的基础上，切实抓住一些重点预算开展审查监督。一是紧扣重大事项、重点工程开展审查监督。重大事项、重点工程的预算占财政预算的分量都比较重，如果把这些重点项目、重点支出管好了，监督好了，财政预算监督也就实现了一大半。应紧紧围绕关系改革发展大局、关系人民群众切身利益的预算安排、重点建设项目预算的执行等方面进行重点监督，确保这些资金按预算拨付、按预算使用，并按预算进行绩效考评，从而真正体现预算的安排意图，充分发挥资金使用效益。二是紧扣民生保障开展审查监督。随着经济社会飞速发展，人民群众对民生社会事业期盼程度也在不断增长，各级政府为民办实事工程支出占预算的比重也在逐年增加，作为代表人民的人大机关，应密切关注民生预算，主动围绕教育、医疗、卫生、社会保障、就业、保障性住房和文化等方面的与人民群众生活直接相关的预算，开展预算审查监督，确保各项资金用在刀刃上。三是紧扣新设预算开展监督。政府性基金、国有资本经营、社会保险基金等预算都是新预算法颁布后新设的预算，这些预算的编制距全面完整还有不少差距。比如，在实际操作中，国有资本经营预算虽已编制，但所涉及的国有经营部门还较少，距所有国字号经营部门全部纳入预算还有一个较长的过程。再比如，政府债务管理从目前情况看，无论是监管力量，还是监管措施，都还很薄弱，甚至是欠缺的，这些都需要在今后的工作中不断去突破和探索。

二、注重“全程”与“阶段”相结合，增强预算监督的长效性

人大对财政预算审查监督是一个由初审、批准、执行、调整、决算、绩效评价多个环节组成的全过程监督，每一项预算资金的使用也不是一拨付就使用完成的，都会有一个系统的实施过程，任何一个监督环节的缺位，都会给预算审查工作带来不容忽视的影响。人大必须按照“预算编制提前介入、预算审查全心投入、预算执行主动跟踪、预算调整有调必审、决算审查有错必究”的原则，确保实现预算审查监督全过程。在实现全过程监督的基础上，还应紧密结合预算初审、人代会审查、预算调整等容易发现预算编制和执行存在问题的关键阶段，开展审查监督。一是抓好预算初审。根据新预算法规定，各级财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。预算初审环节是人民代表大会会议前的一次“安检”，是提高人代会预算审查批准质量的重要关口，通过初审可以使预算编制工作更加科学、合理、细致，发现问题更加及时、准确，更大程度保证预算审查的有效性。人大就应紧紧抓住初审这一重要环节，大胆进行实质性审查，邀请专业审计人员、专业咨询机构人员组织专门班子，对政府相关预算进行初审，切实查找预算编制中存在的问题，努力把好预算审查“第一关”。二是抓好人代会审查。审查和批准上年财政预算执行情况和本年财政预算，是各级人民代表大会会议上的一项重要议程。但是由于人代会会期所限和代表自身审查能力的欠缺，人代会预算审查的成效还不尽如人意。人代会上应高度重视预算审查的安排组织，不断加强代表专业知识培训，提升代表审查能力。提供给代表的资料要更加通俗易懂，确保代表看得懂、看得明白。同时可组织相关代表进行专题联组审议，并作为人代会一项法定程序固定下来，以提升人代会预算审查的水平。三是抓好预算调整。过去预算执行往往是预算归预算、支出归支出，预算随意调整、资金任意使用现象非常普遍。新预算法明确规定：先有预算，后有支出，严格按预算支出，需要调整预算的，必须先编制预算调整方案，经人大审议通过方可执行。这就给我们预算执行套上了一个“紧箍咒”。诚然，按预算执行是必须坚守的一个根本原则，但随着经济飞速发展，社会瞬息万变，政府每年都会因上级财政转移支付力度加大、建设项目增多、重大事件发生等因素，新增加很多的资金投入和项目建设，为了保障改革发展和人民群众需求，有关预算就必须进行必要的调整。为了切实维护预算的严肃性，人大应当主动介入，督促政府及相关部门及时制订预算调整方案，认真组织开展审查，在做到支持经济社会发展的同时，实现每调必审。总之，预算调整要依法把好先有预算后有支出的原则，决不能以任何理由和借口随意调整预算，切实维护预算的约束力。

三、注重“预算”与“决算”相结合，增强预算监督的权威性

预算审查是“龙头”，决算审查则是“龙尾”，预算与决算的相互结合、首尾呼应才能真正发挥出预决算审查之“巨龙”的全部能量。我们在开展预算审查时就应确保预算与决算的紧密结合。一是在编制上要结合。决算不仅仅是体现预算执行的一个结果，更重要的是衡量预算编制是否科学、是否合理的一个重要标准。在制定预算时要紧密结合决算，用好决算成果，对决算审查中、预算执行过程中、审计中发现的不科学、不合理的预算安排，通过现代技术手段建立分析模型和对比分析系统，以在新一年度的预算初审和审查过程中，及时发现问题，及时加以整改，确保新一年度预算编制更加科学合理。二是在审查上要结合。在决算审查时，往往由于时间、人手等方面客观原因的限制，造成就决算而审查决算，这样就很难发现问题，导致决算审查流于形式。应当主动突破这一局限，把预算与决算进行对照审查，采取倒逼回溯的办法，追踪出预算真实的执行和调整情况，以此促进政府及相关部门严格执行好既定预算，如有调整，也需及时提请人大予以审议，从而切实树立预算的权威性。三是在执行上要结合。进行决算审查可以很好地发现预算执行中的问题并加以整改，也可以作为人大监督下一年度预算执行的一个参考。在监督下一年度预算执行时，就可以结合上一年度的审查情况，对一些易发问题、屡发问题，进行有针对性的监督审查，以便及早发现预算执行过程中的问题，并督促相关部门加以整改落实，不至于最后决算审查时才发现相关问题，才督促整改，甚至有些问题发生后无法整改，导致财政资金不能发挥应有作用。

四、注重“审查”与“审计”相结合，增强预算监督的实效性

法律赋予人大对财政预决算进行审查监督的权力，作为人大应当按照法律的规定，切实履行职责，认真组织对政府预决算开展审查监督，及时提出意见建议。同时也要借助政府审计规范财政收支行为的监督作用，充分运用好审计力量。一是支持好审计工作。审计的基本职能就是监督，就是检查被审计单位在经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任，有无弄虚作假、违法违规、损失浪费等行为，并督促其采取措施在正常轨道之上运行。审计的目的就是为了保障财政、财务收支真实、合法和效益。作为人大来讲，应充分发挥人大监督法律法规贯彻实施的优势，全力支持和推动审计法律在本行政区域内贯彻实施，把审计监督与人大财经监督有机糅合，做到协同运作、相互促进，既不干预正常的审计执法行为，又能支持审计部门依法行使职权，真正做到寓监督于支持之中。二是运用好审计手段。从严格意义上讲，目前人大在审查预决算方面还欠缺强有力的检查监督手段。有的地方对预算只审不查，使得“审查”变成了“审议”，尽管各级人大为提高预算监督质量而“提前介入”，但因专业性强、内容庞杂，常常感到无从下手，监督的深度、力度都受到一定的影响，从实践看，人大对预算执行情况的监督离不开审计手段的运用，这是由审计的功能、性质和地位所决定的。人大借助于审计部门的审计手段，既能保证国家财政收入足额及时入库，控制和监督财政支出，又能判断和检验财政活动成果的真实性，从而全面提升人大预算审查监督的实效。三是推动审计意见落实。开展人大预算审查也好，进行政府财政审计也罢，最终的落脚点都归结于审查或审计意见的整改落实。因此，人大在注重自身审查意见整改落实的同时，也应当关注好审计意见的整改落实。一方面要将审计意见融入到人大相关审查意见当中，交政府及相关部门处理。另一方面要通过听取汇报、实地视察等形式，深入相关部门督查审计意见的落实，真实了解相关情况，全力推动问题整改。这样做既有利于推动被审计单位和部门落实审计意见，解决实际问题，严肃财经纪律；也能更好地树立人大权威，使人大常委会对财政预算审查监督逐步由程序性向实质性转变。

五、注重“专业”与“代表”相结合，增强预算监督的广泛性

人大预算审查是一项专业知识要求很强的工作，没有一定专业水平是很难对如此纷繁复杂的预算进行专业审查的，更何谈提出有针对性、可操作性的意见建议。同时，预算又是一项涉及社会方方面面的工作，要想审查更具广性和代表性，就应当在进行人大专业审查的同时，注重吸收好代表及社会有关方面的意见建议。一是进一步提升自身审查能力。由于人大常委会组成人员和财经工委工作人员一般都是从基层党政领导、社会各有关方面或通过公务员选拔任用的，他们对财经工作只有粗浅的了解，很少能有专业、系统的学习和培训，导致在审查预算时，对预算安排科不科学、恰不恰当，并不能真正做到心中有数，审议时也就无法提出更多更好的意见。因此我们要在提升人大预算审查力量上狠下工夫，全方位、系统化地组织对财经预算审查力量进行培训，不断提升专业知识水平，提高审查质量。二是进一步发挥代表作用。人大预算审查不能只立足于自身小范围进行，而忽视代表的意见建议，甚至越俎代庖，不听取代表的意见建议。应充分发挥代表来自基层、了解基层、代表基层的优越性，全面调动代表参与预算审查监督的积极性，充分发挥人大代表预算审查监督主体作用，邀请财政、审计等方面的专家就预算审查工作对代表进行系统化的辅导，平时注重向代表寄送预算审查的资料，供代表学习，人代会提前将有关预算草案提交代表审阅，不断强化代表预算审查能力。探索建立本级人大预算审查监督代表联络员制度，在每个代表团安排1～2名具有相关知识的代表作为联络员，平时负责收集本团代表建议，在人代会联组审议时代表本团提出审议意见。三是进一步借助社会力量。不断扩大公众对预算审查工作的参与度，依法按规及时将有关预算向社会公开，引导公众有序对财政预算决算进行监督并提出建议和意见。同时不断发挥社会专业力量的作用，适度引进相关专业审计人员充实到人大预算审查监督工作中来，以进一步提升人大预算审查监督水平。

（作者单位：江苏省盐城市大丰区人大常委会）