运用行政法基本原则审查行政规范性文件

于金惠

对国家机关制定的规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大的一项重要监督职权，是健全法律实施和监督制度的重要手段。监督法中专设了规范性文件备案审查一章，规范和指引各级人大及其常委会对“规范性文件备案审查”的工作。近期党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确指出，要加强备案审查制度和能力建设，把备案审查工作提高到了一个新的历史地位。

实际工作中各级人大及其常委会审查对象绝大多数为各级行政机关制定的行政规范性文件，做好对行政规范性文件的备案审查，是做好备案审查工作的重中之重。

对于行政规范性文件，按照监督法的规定，有以下几种不适当情形时可以撤销：一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律、法规规定相抵触的；三是有其他不适当的情形，应当予以撤销的。可以看出，监督法对规范性文件合法性不适当的情况作了较明确的规定。但对于合法性之外的，概括为其他不适当情形，没有具体规定。同时，各地人大常委会对规范性文件不适当情形的审查，做法也不尽相同。有些地方人大工作规程中只是照列监督法的几种不适当情形，有些地方人大在监督法的基础上作了一些扩充，如增加违反法定程序的情形，同上级和本级人大及其常委会决议、决定相抵触的情形等。可以看出，各级人大常委会对规范性文件除合法性之外的“其他不适当情形”也没有全面的、统一的规定。这导致在实际审查时，除对行政规范性文件的合法性审查之外，其他方面如合理性等得不到审查或审查标准不一，很可能导致备案审查审不全面，最终达不到审查目的。

如何全面合理审查行政规范性文件？笔者认为，可以以行政法基本原则为标准，审查行政规范性文件。行政法基本原则包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责统一等基本原则，涵盖了合法性、合理性、程序性、公众性等各个方面，同时指导具体行政行为与抽象行政行为。行政规范性文件作为抽象行政行为的产物，必然要遵循行政法的基本原则。行政规范性文件违反行政法基本原则，就应存在不适当的情形。行政规范性文件没有违反行政法基本原则，就为其适当性提供了可靠的依据。所以，用行政法基本原则审查规范性文件的适当性，能够确保审查的全面性和质量，可以将其作为审查工具。

具体来讲，行政规范性文件要符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责统一等六项行政法基本原则。

一、合法行政。合法行政包括法律优先和法律保留两方面的内容。习近平同志说的“法定职责必须为，法无授权不可为”，很好地概括了这两方面的内涵。法律优先是指“法已规定必须为”，即上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触。下一位阶的法律规范可以就法律未规定的事项进行规定，但是一旦有法律规定，必须与法律一致。行政规范性文件违反法律优先原则与监督法中“同法律、法规规定相抵触的”情形相对应。法律保留是指“法无授权即禁止”，指行政活动必须以明确的法律授权为基础。在没有法定权限或法律授权的情况下，行政活动不得作出限制权利或增加义务的规定。行政规范性文件违反法律保留与监督法“不得超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的”规定相对应。可见，合法行政原则包含了监督法对行政规范性文件合法性的要求，可以以此为标准审查行政规范性文件的合法性。

二、合理行政。合理行政包含公平公正对待、正当考虑和比例原则三个方面内容。合理行政是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。这里的理性是最低限度的理性，即行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。

公平公正对待，要求行政规范性文件对于行政对象同等情况应当同等对待，不同情况应当区别对待，不得恣意地实施差别待遇。例如，对非本行政区域内的外地企业实行差别对待的地方保护主义政策，即是违反合理行政原则中的公正公平对待。

正当考虑，要求在制定行政规范性文件时，只能考虑符合立法授权目的的相关因素，不得考虑不相关因素。行政机关有时会以某种明示目的为“幌子”掩盖不正当目的，通过制定行政规范性文件，谋取本部门利益、特殊集团利益、个人利益或其他私利，损害公共利益。应深入审查行政规范性文件的制定目的，认真审查其明示目的背后是否正当，判断该行政规范性文件的制定是否有利于建立良好的社会秩序。

比例原则，又称 “禁止过分”原则，包括合目的性、适当性、损害最小三个方面，是指行政权的行使虽为达成行政目的所必需，但给公民造成的不利影响，不能超过目的所要求的价值和范围，必须在侵害人民权利最小的范围内行使。其一是合目的性，是指行政规范性文件中所采取的具体措施必须符合法律目的，运用的规制手段适合于所要实现的目的，有必要制定行政规范性文件。二是适当性，是指行政机关所选择的具体措施和手段应当为实现法律效果所必需，结果和手段之间存在着正当性。三是损害最小，是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式。

比例原则比较抽象，在此举例说明。如某市为缓解交通拥堵状况，计划出台行政规范性文件，拟规定在规范性文件有效期内市民必须有车位才可以购买汽车。此规定目的是要限制机动车保有量，但实现手段上要求市民必须先有车位才能买车，实际上是对市民买车这一民事行为附加了前置许可，而且此要求也非限制机动车保有量所必须的唯一手段，手段是不正当的，手段与目的之间的联系也就不正当。如此规定就违反了比例原则中的适当性要求。

又如某市还是为缓解交通拥堵状况，拟规定长时期实行单双号限行。其目的是为了缓解交通拥堵，限行手段也是可以使用的。但是为实现缓解交通拥堵的目标，应该有多种方式可以采用，如合理规划设计道路，加强交通疏导，发展公共交通等。直接实行长期单双号限行是可以有效缓解交通，但不属于对当事人的损害最小的方式，相反而是非常大，直接侵犯了当事人合法的财产权、使用权。如此规定就违反了比例原则要求的损害最小。

合理行政原则属于实质行政法治范畴，违反合理性原则不像违反合法性原则那么明显。有些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损国家、人民的利益或有悖国家机关的宗旨，这些显然都是不适当的。不审查合理性原则或审查不全面，显然不利于法制的统一。以合理行政原则为标准，细致审查行政规范性文件实质上的真面目，是备案审查不可或缺的部分。

三、程序正当。程序正当包括行政公开、公众参与、公务回避三个方面的要求。对行政规范性文件的要求就是保证公开与公众参与。要求行政规范性文件在起草过程中应当公开征求意见；涉及重大公共利益和群众切身利益的，应当采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见；涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。要据此审查行政规范性文件是否充分保障了公众的知情权和参与权。

四、高效便民。高效便民包括提高行政效率及便利当事人两个方面。高效包含效能、效率两方面，要求行政机关积极履行职责，同时节约行政资源。便民要求减轻当事人程序负担。审查行政规范性文件时，要看其中相关规定实际上有没有降低了行政效率、节约行政资源，有没有增加当事人的程序负担。实际中有这样一种情况，行政机关为了重视和强调某一方面的工作，便制发行政规范性文件，把已有的法律、规定重新梳理、罗列，而没有增加新的限定权利义务的内容。这种做法实际上违反了高效原则。因为行政规范性文件从制定到审查，需要经政府法制部门、人大备案审查部门，需要投入很多行政、立法资源。这种无实质内容的行政规范性文件，造成了资源的浪费。

五、诚实信用。诚实，即行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。信用，即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此受到的财产损失依法予以补偿。按照诚实信用原则对行政规范性文件应审查以下几个方面。一是行政规范性文件制定过程是否存在失信行为，包括出尔反尔、刻意隐瞒等。比如同一行政主体正式向公众宣布近期不会采取某种政策，结果几天内却出台了此项政策，这种行为应认定为失信行为。政府失信行为将会产生严重的负面影响，动摇政府的行政基础。从根本上说，属于违反诚实信用这一法律原则的行为。对于这种规范性文件，本着对法律负责、对政府负责的态度，完全可以认定其是不适当的，并予以撤销。二是行政规范性文件应保持稳定性、协调性。即同级政府行政规范性文件之间的相关规定要协调、衔接，不能存在冲突。三是语言表述清楚，行文符合规范。行政规范性文件的性质决定了其语言表述既应遵守立法技术规范，也应遵守公文处理规范。文件的语言表述应清楚，不能有歧义，应真实、准确地表达行政机关的意志。四是保护信赖利益。行政机关违反法定程序或非因法定事由不得撤销已经生效的行政规范性文件。确需撤销的，需对行政相对人因此受到的财产损失依法予以赔偿。

六、权责统一。权责统一指行政效能与行政责任的统一，法律法规要赋予行政机关相应的执法手段，保证政令有效。同时，行政机关行政违法应承担相应的法律责任。制定行政规范性文件，应当体现行政机关权责统一的原则，在赋予行政机关必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

规范性文件符合行政法基本原则是应有之义，用行政法基本原则对规范性文件进行备案审查也就顺理成章。把行政法基本原则用作衡量规范性文件的适当性的尺子，能为提高审查质量提供有效手段，确保不适当的“恶法”被及时发现并清理。这对保障我国社会主义法治体系的良好运行，促进我国依法治国进程具有重要意义。

除行政规范性文件之外，规范性文件还包括各级人民代表大会常务委员会的决议决定，以及其他规范公民法人或其他组织权利义务的规范性文件。如何探索建立一套成熟的备案审查体系，是加强备案审查制度建设的基础，需要人大工作者在工作中不断探索。

（作者单位：广东省广州市人大常委会内务司法工作委员会办公室）