全面依法治国中的人大应该如何作为

2015-11-25席文启

人大研究 2015年11期

席文启

当前，“四个全面”已经成为党和国家最重要指导思想和战略布局。其中，全面依法治国又是重头戏。那么，在全面依法治国当中，作为国家权力机关的人大又应该如何作为呢？这是一个不能回避而又必须尽快回答的问题。但是，为了回答这个问题，我们又必须先从根上说起，即从我国依法治国方略的确定、人大在依法治国中的地位作用、人大在依法治国中的具体作用说起，最后再回答这个问题。而这也就是我们这篇文章的结构。

一、我国依法治国方略的确定与发展

（一）我们建国时面临的有关背景情况。主要是两个方面。一方面，我国几千年的历史是封建帝王专制统治基础上的人治社会，这些封建帝王口含天宪，言出法随，生杀予夺，全凭个人兴趣与好恶。所以，我国在传统上缺乏民主基础上的法治意识资源，而具有的只是封建专制下的刑制思维，即统治者治理老百姓的刑制（尤其是刑法，严刑酷法，那个法制其实就是刑制或刑治）规则。所谓，“礼不下庶人，刑不上大夫”就是说的这个意思。因此，缺乏法治意识，这一点，无论对于草根层来说，还是对于领导层来说，都是如此，并无例外。另一方面，建国后，马列主义成为占统治地位的意识形态，成为全社会的指导思想；而马列主义是以革命为主旨的学说，同样缺少社会主义执政党如何依法治国的理论资源。在这个理论中，法律主要是阶级统治的一种工具，而革命特别是暴力革命才是天下最有权威的东西。列宁有一个典型说法，即无产阶级政权“是直接凭借暴力而不受任何法律约束的政权”[1]。这个说法对于共产党执政以后用什么方式治国理政产生了极大的影响。这就是我们开国时面临的两个方面的背景。

（二）我们建国后所经历的人治和法治的徘徊与纠结。解放以后，我们很快宣布废除了国民党统治时期的六法全书，但是我们并没有马上制定自己的各种法律，而只有一个全国政协通过的具有代行宪法功能的《共同纲领》。本应由具体法律进行规范的事情只能按照各种政策和经验去处理了。按照我们原来的打算，这个法律真空阶段是要维持相当一个时期的。但是，斯大林催着中国赶紧召开人民代表大会会议，赶紧制定宪法。当然，斯大林也不一定就是重视宪法和法律。根据研究专家的说法，他之所以这样做，可能是因为新中国这种以政协代行人大职权、以《共同纲领》代行宪法功能的新民主主义模式，跟苏联一党专政的体制太不一样了，他想以这种方式让中国赶紧改弦更张向苏联体制靠拢。这样，中国就只好抓紧起草宪法、筹备召开人大会议了。毛泽东亲自担任宪法起草委员会主任，然后发起全民大讨论，并于1954年9月召开的人民代表大会会议上通过。在这前后，中国从最高领导层到各级各界，从会议到报刊，宪法重要、按照宪法办事的呼声是很高的。但是，根据后来的曲折反复的情况来看，这恐怕还不能说是真正在思想深处解决了问题，而只能说是一种临时性的激情。在思想深处恐怕还是把宪法法律当作阶级斗争和专政工具来对待的。当然，在这种形势下，人大也的确制定了一些法律规定。1957年反右派运动以后，情况马上起了变化，法制的呼声又为人治的思维所取代。比如，毛泽东1958年说过：民法、刑法那么多的条文谁记得了，宪法是我参加制定的，我也记不得。我们的各种规章制度，大多数、90%是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。我们每个决议都是法，开会也是法，治安条例也要靠养成习惯。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们这一套。比如，刘少奇则更明确地提出：到底是法治还是人治？看来还是靠人，法律只能作为办事的参考[2]。反右运动以后，越来越左，到了文化大革命时期，那就是一个无法无天的时代了。这一点，对于从那个年代过来的人，是用不着多说的；至于没有文化大革命经历的年轻人，只要知道堂堂中华人民共和国主席刘少奇是怎样拿着宪法被批斗、迫害致死的，也就可以想明白了。

建国初期的共产党之所以不重视法律和法治，除了上面谈到的两个背景之外，还有另外的原因。一是共产党刚刚战胜了国民党的800万武装到牙齿的军队，建立了自己的国家，挟有胜利之师的自信甚至是某种骄傲情绪，觉得自己无所不能。二是认为自己是从马上得天下的，在马上治天下也未尝不可。在他们心里可能觉得，自己搞革命可以，搞经济搞建设也不在话下；难道种庄稼、治理老百姓，真的比战胜国民党还难吗？不太相信。在领导人的思想观念中，自己的老经验——阶级斗争一抓就灵，以党治国也肯定成功。正是上面的两个背景，再加上自己的这两种心理，使得他们轻视甚至有些蔑视法律和法治，从思想深处还是崇尚人治，实际上也就是崇尚自己的革命经验和治理能力。

文化大革命以后，共产党人开始觉醒，1978年的十一届三中全会是觉醒的标志。这个觉醒的核心问题，就是靠人治不行，还得靠民主和法制，即制度比个人重要。邓小平是觉醒的老一代革命家中的代表。他就此讲过很多话。比如，他讲：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作法，不赞成领导人说的话就叫作违法，领导人的话改变了，法也就跟着变。”[3]比如，他讲：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法如意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。——这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]比如，他讲：“民主要坚持下去，法制也要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。”[5]这里的核心思想就是民主与法治必须相互结合，制度权威必须在个人权力之上。应该说，中国共产党人法治思想的真正开端是在文化大革命以后，是在十一届三中全会以后。

（三）在经历了文化大革命这场磨难之后，我们最终确定了依法治国的方略。应该说，是以邓小平为代表的觉醒了的老一代革命家开创了走向法治的道路。在这一方面，江泽民是继承了共产党人文化大革命之后的这个觉醒的。1989年9月26日，他讲到了这个问题：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法，这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定遵循法治的方针。”[6]在我看到的材料中，这是我国最高领导人最早关于要搞法治而不能搞人治的明确表述。从1996年初，江泽民就开始在不同场合论述依法治国问题。比如，他讲：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”[7]1997年召开的党的十五大正式确立了依法治国、建设社会主义法治国家的方略。十五大报告是这样说的：“实行依法治国，建设社会主义法治国家，是一项复杂的社会系统工程。”“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”[8]关于依法治国方略，在胡锦涛同志任期内，也有很多积极的说法。比如，他讲：“依法治国，前提是有法可依，基础是提高全社会的法律意识和法制观念，关键是依法执政、依法行政，依法办事，公正司法。依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。”[9]

（四）近年来我们的依法治国方略得到了进一步的发展。习近平接任总书记以后，继续高举依法治国的旗帜，进一步发展了依法治国的思想。在习近平主持起草的十八大报告中，已经提出了“全面推进依法治国”的思想。2012年12月，在纪念八二宪法制定30周年讲话中，习近平坚持前任领导的说法，重申：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，首先是依宪执政。”并提出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[10]。2013年2月，他提出：要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”[11]。2014年4月，他提出：“要全面推进依法治国，更好维护人民群众合法权益。对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”[12]在这里，全面推进依法治国的提法已经进一步丰富起来了。同年10月，十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》，提出了一系列全面推进依法治国的新思想、新观念、新布局、新举措。我们从七个部分的标题就可以看出它所包含的丰富内容：（1）坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系；（2）完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；（3）深入推进依法行政，加快建设法治政府；（4）保证公正司法，提高司法公信力；（5）增强全民法治观念，推进法治社会建设；（6）加强法治工作队伍建设；（7）加强和改进党对全面依法治国的领导。

至此，自1997年确立的依法治国方略，以全面推进依法治国为标志，获得了新的进一步的发展。应该说，全面推进依法治国是党的执政方式的一场深刻转变，是国家治理方式的一场深刻革命，也是社会观念和思维方式的一场深刻变革，更是行政管理方式和司法运行方式的一场深刻革新[13]。

二、人大在依法治国中应有的地位和作用

（一）我们应该弄清楚，人大在依法治国中具有何种地位和作用。总的来说，人民代表大会在依法治国中处于主体地位，具有主导作用。这里，所谓主体地位，就是说人大是党领导下推进依法治国的主体机关，因为人大是国家权力机关，在所有国家机关中居于核心地位，宪法和法律由其制定和修改，宪法和法律也由其监督和保证实施。所谓主导作用，就是说在党领导下的依法治国中，人大的作用既不是从附庸从属性的，也不是橡皮图章式的，而是发挥着推动和引导的主要作用。所谓主体地位和主导作用，就体现在一个主字上，它是主人，它是主力，它是主体，它是主导。

（二）我们还应该弄清楚，人大在依法治国中为何具有这样的地位和作用。首先，人大在依法治国中的地位是我国国体和政体所决定的。人大在依法治国中的主体地位是由我国国体决定的。我们国家是人民的国家，国家一切权力属于人民，人民是我们国家的主体，人民是管理国家事务的主体，当然也就是依法治国的主体。而人民代表大会是人民的法定代表机关，当然也就是管理国家事务的法定主体机关，也就是依法治国的主体机关。人大在依法治国中的主体地位也是由我国政体决定的。在我国，人民代表大会是人民实现当家作主、行使国家权力的法定机关，人民只有通过人民代表大会才能依法有序地当家作主、行使国家权力。因此，作为人民当家作主、行使国家权力机关的人民代表大会，当然也就是人民实现依法治国的主体机关。

其次，人大在依法治国中的地位是人大的任务和职责所决定的。人大在依法治国中的主导作用是由人大的根本任务所决定的。人民代表大会的根本任务是推进民主法治建设。作为国家民主法治的主要体现者和承担者，作为国家民主法治的重要推动者和保障者的人民代表大会，当然也就是依法治国主导作用的责任者。因此，在依法治国中人大具有主导作用[14]。人大在依法治国中的主导作用也是由人大的法定职权所决定的。人大是国家立法的主导机关，人大是宪法法律实施的保证机关，人大是国家重大事项的依法决定机关，人大是国家法律实施的依法监督机关。因此，人大在依法治国中具有主导作用[15]。

再次，人大在依法治国中的地位和作用是依法治国的要求所决定的。人大在依法治国中的地位和作用也与依法治国的内容和要求有关。在改革开放的前30 年中，依法治国的基本要求是：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而这些都离不开人大的作为。人大既要立法，保证有法可依，又要监督法律的实施，保证宪法和法律的有效实施。在提出全面推进依法治国之后的现阶段，依法治国的基本要求是，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这也同样离不开人大的作为。比如，我们要加大宪法实施的力度，就不能离开人大对宪法实施的监督。比如，我们要进一步完善中国特色社会主义法律体系，就不能离开人大的科学立法。比如，我们要推进全面改革，就不能离开法律的先行和保障。比如，我们要加大法律实施的力度，就不能离开人大的法律监督。比如，我们要推进司法改革，就不能离开人大对相关法律的调整与监督实施。比如，我们要推行全民守法，就不能离开人大对普法的舆论动员与宣传教育，等等。因此，人大在依法治国中处于主体地位、具有主导作用。这既是依法治国内容的要求，也是人大制度的题中应有之义。

（三）怎样理解人大在依法治国中的地位和作用？我们先说怎样理解人大在依法治国中处于主体地位。在我们国家，人民是由共产党领导的，国家机关也是共产党领导下的国家机关，人民代表大会也是党领导下的人民代表大会。因此，人民代表大会作为依法治国的主体，也是党领导下进行依法治国的主体。在这个问题上，我们不能说，人大作为依法治国的主体具有绝对性，因为依照宪法原则，人大在依法治国中的这种主体地位也是在执政党领导下的主体地位。我们再说怎样理解人大在依法治国中具有主导作用。中国共产党是我们国家的执政党，人大是在党的领导下的国家权力机关。因此，人大作为依法治国的主导作用的责任者，并不是否认党的领导作用。人大正是在党的领导下，发挥这个主导作用、承担这个主导责任的。因此，我们也不能说，人大在依法治国方面的主导作用具有绝对性。因为依照宪法原则，这种主导作用的发挥也是在党的领导下进行的。

三、人大在全面依法治国中的具体作用

（一）人大为依法治国提供法律资源。在我国，人大是主体立法机关。人大的重要职能是立法、修法，使依法治国有法可依，且有良法可依。有法可依，这一点在2012年底已经实现了，即全国人民代表大会正式宣布已经建立了社会主义法律体系。其中，全国人大及其常委会立法200余件，地方人大立法8000余件，当然，在这个法律体系中也包括国务院制定的行政法规。依法治国，仅仅停留在有法可依上，是远远不够的。我们治国所依之法，还必须是良法，即能够体现社会文明进步发展方向的、于国情民意文化伦理相适合的、对公民权益有保障对公共权力有约束的、为绝大多数人所接受而且行得通的好的或比较好的法。虽然我们现在距离这个要求还有不小的距离，但是我们现在正在朝着有良法可依的目标前进。当前，提高立法质量已经成为比增加立法数量更为重要的事情，所以修法的任务在某种程度上比立法的任务还要重。这些，显然都是需要人大来担纲主演的。

（二）人大为依法治国提供舆论动员。在我国，人大是非常重要的法治动员机关。从人民代表大会正式建立起，就一直重视法制的宣传教育工作，把法治的舆论动员作为推进法治建设的重要组成部分。特别是1985年11月全国人大常委会通过了《关于加强法制宣传教育，在公民中普及法律常识的决议》，从那时起，拉开了由各级人大主导的每五年一轮的大规模的普法活动，到现在已经是第六轮了。其实，早在此之前，在地方已经有27个省级人大常委会通过了向公民普法的决议。各级人大的这些普法决议起到了广泛动员人民，持续进行教育，不断营造法治舆论和法治氛围的巨大作用，产生了很好的普法效果。

（三）人大为依法治国提供实施保证。在我国，依照法律规定，人大最根本的职能是保证宪法和法律在本行政区域内的实施。人大所有履职行为，都离不开这一点。比如，地方立法在很大程度上是为了保证宪法和法律在本行政区域内的更好实施，讨论决定重大事项和人事选举任免也是依法履行职权，至于各种监督那就更加直接地与宪法和法律的实施连接在一起了。所以说，人大是为依法治国提供保证的，是为宪法和法律实施提供保证的。

（四）人大为依法治国提供全面监督。人大监督是什么性质的监督呢？一般地说，人大监督是代表人民意志和国家权力机关对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就是说，不但其他国家机关处于人大的监督之下，而且其他国家监督机关也处于它的监督之下，因而它的监督是具有至上性和不可侵犯性的监督。它在本质上是依法进行的一种以权力制约权力的监督。人大监督包括哪些内容呢？我认为，人大及其常委会监督的内容应该有三个方面，或者说有三种类型，即法律监督、工作监督和人事监督。再让我们看看这些监督内容都采取了哪些监督形式。我认为，在法律监督方面，其监督形式包括规范性文件备案审查、立法后评估（立法监督）、执法检查（执法监督），也包括案件监督等。在工作监督方面，其监督形式包括总体监督、计划和预算监督、听取和审议专项报告、工作评议（部门工作评议和专项工作评议）等，也包括用于监督目的的工作视察、专题调查等。在人事监督方面，包括述职评议、信任投票、罢免和撤职等。在人大采取的监督形式中，还有一些属于综合性的监督形式，包括受理申述、控告、检举；询问和质询；特定问题调查等。我认为，以广义来说，人大所有监督在归根结底的意义上、在本质上，都可以归结为法律监督，工作监督是依法监督其工作状况，人事监督是依法监督国家公职人员依法履职的状况。人大以国家法律监督的方式为各个国家机关依法立法、依法行政、依法审判、依法检察提供保障。

我们还想就狭义上的法律监督的四种主要形式[16]做些说明。首先，审查有关国家机关的规范性文件（规范性文件备案审查）。应该说，规范性文件的备案审查有三种方式：一是备案审查。这在监督法里有明确规定。二是批准生效。三是改变或撤销同级行政机关或下一级权力机关制定的规范性文件。应该说，对于这些工作，除了批准生效这件事情不能不做以外，其他方面我们做得还很不够，甚至有些工作还没有认真展开。即使是区县人大常委会，这方面也还是可以有所作为的。其次，对法律实施情况进行检查监督（执法检查）。这项工作也是地方人大常委会的创造。1983年5月，辽宁省沈阳市人大常委会首开执法检查先河，而且是针对宪法实施情况进行的检查。后来全国各个地方纷纷仿效，并且得到了全国人大的认可，列入了监督法。因为这是现在我们都在做的事情，大家都比较熟悉，不用多说。但是，现在存在的问题是执法检查不够严格，整改效果不够突出，甚至有雨过地皮湿、走过场的现象，需要切实改进。再次，对行政执法机关和司法机关涉嫌违法处理案件进行监督。这件事情本来在监督法出台以前，在全国各地已经搞得轰轰烈烈，效果也不错，只不过在学术界和实务界有些争议，需要在工作中进一步予以规范而已。但是，由于没有列入监督法的范围，就戛然而止。现在，不少人认为，在纠正冤假错案中，听不到人大的声音，是个很大的遗憾。其实，我觉得应该在进行规范的基础上继续试验，并在适当的时候将其提升为法律规定的监督形式。现在，政治界、司法界、法学界的共识是司法工作要以案件审理为中心，而案件监督正是人大切入这个作为司法工作中心的监督形式，我们却把它停下来了，只是围着司法工作的外围打转转，真的是一个很大的遗憾。当然，一些地方在实际上还在不声不响地做着。最后，纠正有关国家机关及其工作人员违反宪法和法律的职务行为。这个工作主要与人大受理公民、法人或者其他组织的申诉、控告、检举紧密相连，更多地表现为受理违宪违法控告后的处理。宪法第四十一条规定：对于人民群众的申诉、控告和检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。地方组织法第四十四条规定：地方人大常委会受理人民群众对本级“一府两院”和国家工作人员的申诉与意见。可惜的是，我们在这方面的工作也没有认真开展。比如，人大现在对于公民信访的处理，主要是转办，自己并未亲自办理。这就在一定程度上影响了受理申诉、控告和检举的渠道畅通，以及随之而来的纠正有关国家机关及其工作人员违反宪法和法律的职务行为。如果仅仅把受理变成转办甚至是转交是不妥当的，因为转交、转办都不是法律规定的真正意义上的受理。显然，法律监督的这四个方面，都极其密切地关系到依法治国的各个方面，都需要我们认真对待。从这里我们也可以看到人大在全面推进依法治国中的地位和作用。

四、人大在全面依法治国中应该如何作为

在叙述了前面这些情况之后，现在我们就可以回答在文章标题中提出的问题了。

（一）人大应该全面推进依法履职。依法治国进入了一个新的阶段。那么，作为在依法治国中处于主体地位，并且发挥主导作用的人大，应该如何作为呢？这是全面依法治国新阶段给人大提出的一个严肃而迫切的问题。我们应该如何回答这个问题呢？我觉得，如果用一句话来回答这个问题，那就是：人大及其常委会应该全面推进依法履职。目的是在全面履职上有所推进，因为现在我们的履职是不全面的，不到位的。这种不到位，主要表现在三个方面，即行使职权不到位、实施力度不到位、落实效果不到位等。我们以在行使职权方面的不到位列举些表现。比如，我们的立法还有许多不足，存在着有些方面还有无法可依的现象，有些法与法之间还缺乏衔接，有些法还不够具体细致缺乏可操作性；当然，还有不少法质量不高，存在缺陷。比如，我们对于重大事项讨论决定权的行使远未到位，许多应该由人大决定的事情没有做，许多不该政府决定的事情政府越权作为，还有不少国家执行机关本应该向人大请示报告的重大事项没有请示报告（如区划调整）等等。比如，我们在三大监督上，工作监督做了不少，但效果有限；法律监督有些方面尚未认真开展起来；人事监督方面，以对由人大选任的国家公务人员进行的述职评议，在上世纪八九十年代曾经搞得轰轰烈烈，很有效果，但从本世纪初实质上就被叫停了。比如，在人事选任方面，党委推荐干部与人大选任干部之间，还没有进行具体制度层面的对接，等等。至于人大工作的力度不大、效果不佳的情况，普遍存在，人所共知，就不用赘述了。这些显然都极大地妨碍着全面依法治国的推进。因此，作为人大，现在最重要的就是要全面推进依法履职，这就是全面依法治国对人大提出的严肃而迫切的要求。

为什么这么说呢？因为，在我看来，有这样几个理由：一是这是人大工作适应全面推进依法治国的需要，人大作为依法治国的主体和主导，必须有所作为，必须得跟上这个形势，不能消极等待，甚至无动于衷；二是现在的人大没有全面履职的现状（就是前面讲的几个不到位）妨碍着全面依法治国的推进，人大必须在这方面有所改观；三是人大如果不能全面依法履职，全面依法治国无论如何是到不了位的。在这里，核心的问题是人大及其常委会要依照宪法和法律要求，不折不扣地（尽可能全面地）把自己的职权行使到位，把自己的责任履行到位。

这里有一个问题，即推进人大全面依法履职与我们北京人大这些年倡导的“该做能做、有用有效”的关系问题，特别是与该做能做的关系问题。我是这样理解这个问题的。首先，我们之所以提出该做能做这个概念，不是因为我们特别喜欢这个概念，而是因为形格势禁使得我们不得不如此，从这个意义上也可以说是一种无奈之举，是一种曲线履职行为。其次，现在轰轰烈烈展开的推进全面依法治国的这个新形势，是我们提出推进人大全面依法履职的一个重要契机，我们如果能够抓住这个契机，顺势而上，那无疑是人大制度和人大工作的一个进步甚至是突破，因为该做能做，毕竟不是我们希望永远如此的理想状态（人大工作的理想状态，应该是该做必做，有用有效）；但是，如果我们抓不住这个契机，那就不一定要等到什么时候再有新的机会了。再次，在全面推进人大依法履职的旗帜下，人大工作中该做能做的事情可能会越来越多；如果没有这个全面推进人大依法履职的概念，那就可能是人大工作中该做能做的事情会越来越少了。所以，我主张顺势提出这样一个推进人大全面依法履职的口号。这既是全面依法治国的切实需要，也是推动人大工作向前迈出步子的切实需要，同时还能够起到扩大该做能做内涵的作用。

（二）人大应该怎样全面推进依法履职？这里说的全面，虽然从意思上说，可以解释成为指人大职权的全面行使到位，但我这里却不仅仅是指把横向排列的几项职权一一行使到位，它的含义要更宽泛一些，就是说既包括了职权行使到位的问题，也包括了工作力度到位的问题，还包括了效果落实到位的问题。应该说，在这三个方面人大现在的履职是存在一定局限的，或者说是有缺陷的。

首先，人大应该把法律赋予的职权全面行使到位。比如，宪法给全国人民代表大会赋予了15条职权（第六十二条），给全国人大常委会赋予了21条职权。比如，地方组织法给地方人民代表大会赋予了15项职权（第八条），给乡镇人民代表大会赋予了13项职权（第九条），给县级以上人大常委会赋予了14项职权（第四十四条）。这里仅仅是在宪法和法律专门列举职权的条款中呈现的内容，还远不是宪法和法律赋予的全部职权。但是，我们现在对这些权力的行使还远未覆盖到位，在这方面我们需要做的事情太多了。所谓把宪法和法律赋予的职权全面行使到位，就是尽可能地不要留下缺口。因为，只要国家法定给人大的权力，人大没有实施而留有缺口，那就只能由非法定的机关或个人来行使了。这样一来，还有什么权力法定、依法行权？还有什么依宪治国、依法治国？因此，人大要在全面依法治国中发挥更大的作用，首先是要实现自己的全面依法履职，即要尽可能地把自己的职权行使到位，以便使所有国家权力的行使和一切国家作为、国家行为尽可能快地走向法治化。比如，人大对于重大事项决定权的行使到位，实际上就是对政府依法行政的促进与保证；比如，人大对于人事选举任免权的行使到位，尽可能快地实现与党管干部的依法衔接，实际上就是对党依法执政的促进和保证。

其次，人大应该把自己工作的力度全面追加到位。人大工作中存在的另一个问题，就是工作力度或者叫作履职力度不够，或者叫作没有严格履行自己的职权，在履职中存在着种种疲软、软弱现象，存在着随意、随便的现象。面对这种现象，亟需加大工作力度，实行严格履职。所谓严格履职，就是履职要有力、要给力，就是要硬化、要强化，就是不能太随意、太随便。我们应该尽可能地克服履职中的弱化、软化、虚化、随意化现象。比如，工作监督中的软化现象，法律监督中的弱化现象，人事监督中的虚化现象等。当然，分析这些问题产生的原因，首先得说是人大自己的原因，履职意识、履职能力、履职力量都还远没有到位。但是，如果进一步分析产生这些问题的背后的动因，就会发现，问题也并不全在人大自己，而是有着更加深厚而复杂的因素。其中比较重要的一个因素，就是现行制度体制上的原因，就是党如何领导国家、如何领导人大，还远没有完全实现具体制度与具体法律上的衔接。或者，还可以进一步说，党的领导、人民当家作主、依法治国这三者之间还没有完全实现制度、法律、操作上的融会贯通。现在，最需要的就是，党的领导的法治化与人民当家作主法治化之间的法治化对接。这个对接到位，可能是解决目前全面推进人大依法履职的关键所在。这个问题非常重要，需要好好研究，有所创新。

再次，人大应该把自己履职的效果全面提升到位。以上种种履职力度不够的结果，就是效果不佳。履职，包括所有主体的履职，当然都是为了有用有效。有用有效，就是要尽可能地避免无效劳动、低效劳动，尽可能地使履职行为产生更大的效果，发挥更大的作用。人大的履职目标也是如此。现在的问题是人大工作中存在着效果不佳的种种现象：比如，走过场、走形式的现象；比如，干打雷、不下雨的现象；比如，雨过地皮湿的现象等等。在人大工作中，低效甚至无效的劳动大量存在。即使有效果，其效也还不够实、不够大、不够快。这种现象应该尽快扭转。

（三）怎样提升人大的履职效果呢？首先，人大自己要更加努力。这个更加努力，从人大的履职原则来看：就是要坚持“三统一”“四善于”。其内容是“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”[17]。这个更加努力，从人大的具体履职来看：就是要认识到，人大既然是实现全面依法治国的主导机关，首先是要使自己的履职全面依法到位，为国家机关依法履职作出榜样，为全国公民自觉守法作出榜样。这是作为全面依法治国主导机关的题中应有之义。而要实现前面说的依法履职到位，全面履职、严格履职、有效履职，就是人大需要有更加努力的目标和方向。也就是说，人大“要切实担负起保证宪法和法律实施的重要职责”“要切实担负起完善地方立法的重要职责”“要切实担负起督促‘一府两院依法行政、公正司法的重要职责”“要在推动全民守法中充分发挥作用”[18]。

其次，党委支持要更加给力。中国的事情关键在党。人大能不能当好这个主导，关键也在于党。在这里，需要党委关于国家事务的决策法治化，即把党关于国家事务的主张以建议的方式提交人大审议决定，转化为国家意志，转化为国民行动。同时也需要党委更加坚实地领导、支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，更加坚实地领导、支持和保证人大全面依法履职。可喜的是，最近几年以习近平同志为总书记的党中央对人大制度、人大工作、人大建设的认识越来越高了，支持力度越来越大了，给人大履职创造的环境也越来越好了。最近中央出台的关于加强县乡人大工作和建设的精神就是明证。中央的这种做法也影响和带动了各级党委。比如，北京市委和各区县党委2014年底以来陆续召开的人大工作会所形成的文件和党的书记们发表的言论，其对人大工作和建设的认识高度与支持力度，就明显地较之于以往有了很大幅度的提升。

再次，国家执行机关要更加自觉。这里的国家执行机关主要是指政府、法院、检察院。应该说，这些年来，国家执行机关对人民代表大会制度的认识，对国家权力机关的认识，对自己在国家体系中位置的认识，比较以前均有较大幅度的提高，相应地对于国家权力机关所作决议决定的执行也更为有力，对于国家权力机关所实施的监督也更为配合。但是，就总体而言，我们不得不说，在这个方面国家执行机关还有许多事情可做。如果用一句话来表达，那就是应该在提高执行机关对权力机关负责的意识方面，应该更加自觉，更加到位。比如，对于人民代表大会制度这个国家根本政治制度，应该更加虔诚地怀有敬畏之心与自觉自信；对于应该由人民代表大会及其常委会作出决定的重大事项，应该自觉地提请人大及其常委会决定；应该在采取行动之前向人大及其常委会报告的事项，应该自觉地进行报告；对于人大及其常委会进行监督的事项，应该更加自觉主动地配合到位，而且有些事情应该主动提请人大进行监督；对于人大及其常委会选任的干部，应该主动向人大及其常委会进行述职报告工作等等。显然，在这些方面我们还有很大可以提升的空间。

注释：

[1]《列宁选集》第三卷，人民出版社1995年版，第594～595页。

[2]参见蔡定剑著：《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第92～93页。

[3][4][5]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第146～147、333、189～359页。

[6]转引自李步云文章：《亲历从法制到法治的转变》，载《新华文摘》2015年第2期。

[7][8]《江泽民论有中国特色社会主义》，中央文献出版社2002年版，第326、326～327页。

[9]转引自全国人大常委会办公厅研究室编：《中国人大研究报告》第二辑，中国民主法制出版社2009年版，第23页。

[10][11][12]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014版，第141、138、144、204页。

[13]这个说法，参考了2015年1月28日《人民法院报》文章。

[14]这里的论述可以参考郭金龙同志在中共北京市委第四次人大工作会上的讲话：“人大及其常委会既是我国社会主义民主法治建设的主要体现者和承担者，又是民主法治建设的重要推动者和保障者。” （载《北京人大》2015年第1期）。

[15]这里的论述可以参考郭金龙同志在中共北京市委第四次人大工作会上的讲话：“人大及其常委会行使立法权，这是依法治国的前提；负责监督宪法和法律实施，这是依法治国的根本保障；产生国家机关并监督其活动，这是依法治国的关键。” （载《北京人大》2015年第1期）。

[16]这个说法参考了尹中卿文章《人大监督问题专题研究引论》，载全国人大常委会办公厅研究室编《研究报告》2002年第1期。