土地财政转型对开发区土地利用影响的博弈分析

□宫田辉

(威海市国土资源局临港经济技术开发区分局山东威海264211)

土地财政转型对开发区土地利用影响的博弈分析

□宫田辉

(威海市国土资源局临港经济技术开发区分局山东威海264211)

本文将土地节约集约利用分为征地、土地出让两个层次，分层次构建土地财政转型前后不同阶段博弈模型，比较不同层次中政府分别与被征地农民、土地使用者等不同利益主体之间存在的博弈策略优劣，分析土地财政转型对开发区土地节约集约利用的影响，得出具有正面促进效应的结论，对开发区政府谋求土地财政主动转型、促进土地利用方式转变具有指导意义。

土地节约集约利用曰土地财政转型曰博弈分析曰正面促进效应

随着我国城镇化进程的快速推进，政府土地出让收入和以土地抵押为主的融资规模日益增加，逐步成为其财力的重要来源。作为新型城镇化重要载体的开发区受城乡二元结构体制、政绩考核和区域竞争等因素影响，在由政府主导的经济发展模式及其巨大资金缺口的情况下，追求土地财政利益最大化，逐渐形成了特有的土地财政运行机制：对工业性用地采取低价或零地价出让，以期在制造业招商引资中胜出，取得未来稳定的税收、GDP和就业增长；对经营性用地则通过招拍挂方式出让获得较高的土地出让收益，并利用土地大量融资，用以推动城镇基础设施建设，拉动经济增长、提升土地价值，增加土地财政收入。在此机制下，开发区得以廉价快速地提供工业用地、大量扩充城镇基础设施建设资金投入，有效推进了地区城镇化工业化进程，但同时也形成了对土地财政的高度依赖，产生了土地利用粗放、征地矛盾突出、土地违规抵押、偿债风险大等问题。由于土地的稀缺性和不可再生性，从长期看土地出让收入不具有可持续性，且随着征地制度改革的推进，将会呈现土地出让成本持续上升、土地出让收益不断下降的趋势，也将加剧累积规模日益扩大的以土地预期收益为偿债来源的政府融资风险。因此，开发区不可能长期依靠土地财政加速城镇化发展、支撑经济增长，必将逐步寻找土地财政的替代品，过渡至多元化财政收入模式，实现土地财政转型。加快土地财政转型将有助于转变土地利用方式、促进土地资源的可持续利用。本文在已有研究的成果上，将通过对土地财政转型过程中开发区政府与各利益相关主体的动态博弈行为研究，分析土地财政转型对开发区土地节约集约利用的正面促进效应。

1　博弈模型构建

1.1博弈的参与主体

土地节约集约利用含有两层含义：一是节约用地，各项建设都要尽量节省用地，想方设法地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度。本文也将土地节约集约利用过程分为两个层次的博弈，第一层是土地征收中政府与被征地农民之间的博弈；第二层是土地出让中政府与土地使用者之间的博弈。

1.2博弈的不同阶段及主体目标

本文将土地财政转型前后分为土地财政阶段（第一阶段）和多元化财政阶段（第二阶段）。开发区发展初期，处于土地财政阶段下，土地财政收入为财政收入主体，政府是以主要领导履职期土地出让量（或收入）和土地融资的最大化为目标；开发区成熟期，逐渐过渡至多元化财政阶段下，政府不再依赖土地财政收入，通过土地税费改革、开拓“公共产权”收益新财源，获得长期、可持续性、稳定性的财力支持，以发行市政债、吸收社会资本等形式筹措城市基础设施建设资金。

被征地农民和土地使用者基于理性经济人假设，不论在土地财政转型前后哪个阶段都试图凭借自身力量实现利益最大化。然而，由于政府的权利优势使其在博弈中处于强势地位，由政府先做出征地、供地及闲置、低效用地处置决策后，被征地农民和土地使用者才能做出相应的决策。但政府受国家政策要求日趋严格的影响，征地成本逐渐增高、闲置低效用地处置力度加大。

2　博弈分析

2.1政府与被征地农民

在政府与被征地农民的博弈模型中，博弈的次序是：首先由政府作出是否征地的选择，然后由农民选择接受不接受。第一阶段中政府征地成本较低，且依赖土地财政，通过大量征地获得未来较高的土地出让收益，但社会稳定风险高；第二阶段政府受国家征地制度改革制约，征地成本提高，被征地农民可获得较高征地补偿收入，但土地出让收益下降。见图1。

（1）一阶段策略组合1{维持现状}，即政府不选择征地，政府收益为0；农民收益为农业生产收入；总收益为农业生产收入。

（2）一阶段策略组合2{低成本征地；接受}，即政府选择低成本征地，政府收益为未来土地出让收益-社会维稳成本，政府获取较高收益，但随着征地矛盾日益突出，维持较低的征地成本难以持续，政府收益逐渐下降；农民收益为征地补偿收入，补偿虽不高但农民生活水平在征地后得到了改善；总收益为未来土地出让收益-社会维稳成本+征地补偿收入。农民生活水平在征地后得到了改善。

（3）二阶段策略组合3{低成本征地；协商提高补偿；高成本征地}，政府选择高成本征地，政府收益为未来土地出让收益；农民收益为征地补偿收入；总收益为未来土地出让收益+征地补偿收入。土地财政转型下，政府城镇化公共建设资金来源充足，不依赖土地收入，将倾向于提高农民在土地增值收益的分配比例提高，让土地收益更多进入农民的口袋，提高城镇化质量。

（4）二阶段策略组合4{低成本征地；协商提高补偿；不征地}，即政府不选择征地，政府效益为0；农民收益为农业生产收入；总收益为农业生产收入。在高征地成本下，征地范围缩小，征地量下降，政府将倾向选择存量挖潜，节约建设用地，尽量少占耕地，从而促进土地节约集约利用。

图1　政府与被征地农民的博弈树

2.2政府与土地使用者

在政府与土地使用者的博弈模型中，博弈的次序是：首先由政府作出是否出让土地的选择，然后由购买土地的土地使用者选择是节约集约利用还是低效利用。第一阶段，政府依赖土地财政，不管土地资源配置效率，可选择通过大量卖地获得土地出让收入；第二阶段，在国家日趋严格土地利用监管制度下低效用地将使政府面临问责风险，政府可选择对闲置低效用地进行处置，对不能有效利用的将予以收回，而土地财政转型中通过征收不动产税、闲置土地税等土地税费改革措施将迫使土地使用人支付较高的土地持有成本。见图2。

图2　政府与土地使用者的博弈树

（1）一阶段策略组合1{维持现状}，即政府不选择出让土地，政府收益为土地增值潜在收益；土地使用者收益为0；总收益为土地增值潜在收益。

（2）一阶段策略组合2{出让土地；节约集约利用}，即政府选择出让土地，土地使用者选择节约集约利用，政府收益为土地出让收入+土地资源配置效率；土地使用者收益为土地投入产出效率+土地增值潜在收益；两者收益均增加。总收益为土地出让收入+土地资源配置效率+土地投入产出效率+土地增值潜在收益。

（3）一阶段、二阶段策略组合3{出让土地；低效利用；不作为}，即政府选择出让土地并对土地使用者低效利用土地不作为，一阶段中政府不作为问责风险和土地使用者土地持有成本是微不足道的、可忽略不计，政府收益为土地出让收入；土地使用者收益为土地增值潜在收益，无土地投入产出效率；总收益为土地出让收入+土地增值潜在收益。由于过于注重土地资源配置效率将降低土地出让量，政府为了追求土地出让收入的最大化往往忽略土地资源配置效率，此时对于政府而言本策略和一阶段策略组合2差异很小，为追求高供地率，易造成土地利用粗放。二阶段中政府收益为土地出让收入-问责风险；土地使用者收益为土地增值潜在收益-土地持有成本；总收益为土地出让收入-问责风险+土地增值潜在收益-土地持有成本。政府将面临高问责风险，土地使用者将面临高土地持有成本，均非最佳选择。

（4）二阶段策略组合4{出让土地；低效利用；采取处置措施；节约集约利用}，即政府选择出让土地，土地使用者选择节约集约利用，政府收益为土地出让收入+土地资源配置效率，土地使用者收益为土地投入产出效率+土地增值潜在收益，总收益为土地出让收入+土地资源配置效率+土地投入产出效率+土地增值潜在收益。由于问责压力大和土地税费改革带来的土地持有成本大大增加，使得本策略大大优于二阶段策略组合3。此时政府财政运行已不依赖大量的土地出让，政府政绩更加追求土地资源配置效率，政府选择大大倾向土地集约利用，节约集约利用率较高，社会总福利最优。

（5）二阶段策略组合5{出让土地；低效利用；采取处置措施；让政府收回土地}，即政府选择收回出让的土地，政府收益为土地增值潜在收益；土地使用者收益为0；总收益为土地增值潜在收益。

3　结论与讨论

由上述博弈分析可知：过度依赖土地出让收入会促使开发区政府轻视农民利益和土地资源配置效率甚至无视国家相关土地调控政策，选择征地层次的一阶段策略组合2和土地出让层次的一阶段策略组合2、组合3，低代价多征地、低水平多供地，助推房地产价格上涨。当房地产泡沫较大时，土地潜在增值率大大超过土地投入产出效率，土地使用者关心自身利益最大化，往往忽略土地投入产出效率，自主选择囤地。结果导致土地资源粗放和无序利用，威胁国家耕地安全，征地矛盾多，社会总福利较低。财政转型将使开发区政府降低对土地出让收入的依赖，同时也增加了土地使用者囤地成本。促使开发区政府选择征地层次的二阶段策略组合3、组合4，高价征地、保护农民利益，或少征地、建设用地从增量扩长向存量挖潜转变；选择土地出让层次的二阶段策略组合4，提高土地投资强度等进区门槛，高质量供地，并加强土地批后监管，积极盘活闲置、低效用地。可见，土地财政转型通过征地和土地出让两个层次促进了政府和土地使用者土地利用行为的转变，对开发区土地节约集约利用发挥了正面促进效应。

而土地资源可持续利用是在土地资源稀缺限制下财政均衡获得土地收益的重要保障。为破解用地瓶颈制约，部分地区通过新增建设用地报批要求配以一定比例的城乡建设用地增减挂钩指标使用来激励建设用地存量挖潜、探索实行租让结合的工业用地供应制度和低效工业用地退出机制等等，这些土地政策在缓解用地需求、提高节约集约用地水平的同时，也进一步释放了土地收益，增强了政府持续获取土地收益的能力。

因此，改革土地财政模式与优化土地利用方式是相辅相成、相互促进，两者需综合推进。开发区政府可适时主动谋求土地财政转型，适度调节土地资源资本化进程，保持土地出让收入相对稳定增长，结合其他税收收入的增加，逐步降低对土地财政收入的依赖，充分发挥土地节约集约利用主动性，实现土地资源可持续利用和多元化财政模式的“软着陆”。

[1]王世元.新型城镇化之土地制度改革路径[M].北京:中国大地出版社,2014.

[2]杜新波.加快土地财政转型,促进土地资源可持续利用[J].中国国土资源经济,2011,6:20-22,29.

[3]帅文波,杜新波.土地节约集约利用内涵及机制研究[J].生态经济,2013,4:52-57.

1004-7026（2015）05-0009-03中国图书分类号：F224.32;F301

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宫田辉（1981-），女，山东省乳山市人，威海市国土资源局临港经济技术开发区分局.经济师，中国海洋大学区域经济学硕士研究生，研究方向区域开发与规划。