民族地区民俗旅游发展中的灾害管理——以青海玉树地区为例

杨 超，张巧梅

(1. 青海师范大学 人文学院，青海 西宁 810000；2. 西南民族大学 西南民族研究院，四川 成都 610000)

民俗资源以其独特的地方特色和文化特色，成为当前民族地区旅游开发的热点，是地方旅游经济可持续发展的重要推力.同时，旅游经济又是一个环境敏感型产业，稳定、和谐的自然和社会环境是旅游经济可持续发展的重要保障.近年来，民族地区自然灾害频发，如汶川、玉树地震等，造成重大人员和财产损失的同时，也严重破坏了当地的民俗旅游资源.因而，面对越来越频繁出现的扰乱民族地区民俗旅游正常运营、旅游者旅游信心的各种灾害危机，加强与完善民族地区民俗旅游发展中的灾害管理，促进民族地区民俗旅游经济的可持续发展尤其重要.

1 玉树民俗旅游及自然灾害概况

1.1 民俗旅游概况

玉树位于青藏高原三江源头，以其特殊的地理位置和悠长的历史积淀，形成了形态多彩、特色浓郁的民俗文化.这里有4处国家级文保单位，22处省级文保单位，9项国家级非遗名录，6位国家级传承人，11项省级非遗名录，23位省级传承人，这些民俗资源都以其独特的文化个性和深邃的文化形态备受世人关注[1].与此同时，受自然地理等客观因素影响，玉树地区的民俗文化原生态得到了很好的保留与传承，这为开发和利用这些民俗资源留下了广阔的发展空间.

据统计，截止2013年末，玉树旅游总人数近20万人(次)，旅游总收入约2亿元.其中，按照“旅游目的”指标划分，民俗旅游收入约1.5亿元，占旅游总收入的75 % ；民俗旅游近16万人(次)，占旅游总人次的80 %.从中不能看出，民俗旅游已成为玉树地区旅游经济发展的支柱性力量.

1.2 灾害概况

一个区域的民俗文化总是依附在相应的生态环境里传承，从而拓展出独具魅力的民俗风情[2].玉树民俗资源丰富，但也是青海受灾较为严重的州市之一，灾害不仅危害着当地群众的人身财产安全，而且对当地的民俗文化资源构成了严重威胁.更值得注意的是，玉树主要自然灾害发生区域多为玉树民俗文化资源分布较为集中的地方，这在一定程度上加重了玉树民俗旅游发展的危机形势.

2010年的玉树大地震，仅在重灾区结古镇，就毁坏各类文化遗产重点保护单位79余处.其中，国家级重点文物保护单位——文成公主庙、禅古寺损毁程度达90 %，东仓大藏经珍藏馆严重受损，4名玉树土风舞艺术传承人不幸遇难，造成了不可估量的经济与文化价值损失[1].

2 玉树民俗旅游发展中的灾害管理现状与问题

民族地区民俗旅游发展中的灾害管理理念，是随着西部大开发及民俗旅游兴起而不断演进的.尤其是汶川、玉树地震等重大自然灾害发生后，政府、企业、NGO组织及学术界等主体针对灾区实施紧急救助、灾后援建计划，有力推动了民族地区民俗旅游发展过程中灾害管理的实践[3].但总的来说，由于研究和实践起步时间相对短暂，加之玉树地区特殊的自然、人文环境，玉树民俗旅游发展中的灾害管理还存在一些问题与不足.

2.1 灾害管理现状

民俗旅游发展中的灾害管理是政府、旅游社区等相关管理部门的工作重点和难点.目前，玉树地区各民俗旅游社区的日常灾害管理工作一般由地方政府部门和旅游社区管委会共同负责或分别管辖，大多数旅游社区都能配合相关管理部门进行景区安全的监督、管理，自然灾害的防治管理也有较大进步.尤其是2010年大地震后，为合理、有效地推进灾后重建工作，先后制定了《中华人民共和国防震减灾法》《国务院关于做好玉树地震灾后恢复重建工作的指导意见》(国发[2010]14号)、《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》(国发[2010]16号)等规划纲领，大大促进了玉树地区的灾害管理建设.在次生灾害治理方面，强化潜在地质灾害排查及调查预防，制定防治预案及监测点，并及时消除泥石流、山体滑坡等地质灾害隐患；在防灾减灾能力建设方面，构建灾害救援救助体系，建立物资储备中心等设施；在灾害信息化建设方面，加强监测平台建设，提高信息化预警能力，并加强地理信息测绘，建设灾害信息平台(如表1).

表1 玉树灾后灾害管理建设成就

2.2 问题与不足

从上文可以看出，玉树地区在地震灾后加快了灾害管理建设，取得了一定的成果.但在实地调查中，笔者发现还存在一些问题与困难，尤其是针对当地民俗旅游可持续发展的灾害管理工作尚有不足.

2.2.1 灾害意识仍较薄弱

灾害意识是进行灾害管理的前提条件，是不同主体有效参与灾害管理的基本条件.而灾害意识的外在表现，即是通过一系列的安排和减损行为对未来可能发生的灾害进行预防[4].笔者在玉树的实地调查发现，制定有灾害预防计划的民俗旅游社区只占到一半左右(如表2)，而灾害管理中几项重要的预防项目均有安排的民俗旅游社区更是微乎其微.以灾害预防预案为例，调查中发现部分民俗旅游社区制定的灾害应急预案，其条款笼统、缺乏可操作性，有东拼西凑、完成任务之嫌.与此同时，当地居民和部分政府部门也存在着一定的灾害意识薄弱问题.究其原因，一方面玉树地区教育水平普遍落后，灾害教育更是不足；另一方面受区域民族传统文化制约，如笃信祈求神灵宽恕，就可以避免灾害发生，也在一定程度上影响了玉树地区人们对灾害的认知和积极预防.

表2 玉树地区民俗旅游目的地灾害预防实施率 %

2.2.2 主体意识不足、参与机制不全

民族地区由于自然、人文等原因，大多属于发展落后地区，这种落后不仅体现在经济发展水平上，更突出体现在社会意识形态上，民众的独立人格思想匮乏，还存在一定的依附观念.同时，在全能政府的体制下，政府作用被无限放大，致使这种社会主体意识缺乏现象尤其明显.受这种管理思想的影响，玉树在灾后重建时建立的灾害应对机制过分强调政府部门的作用，由政府来全面安排灾害管理工作，造成各类社会组织、社会公众等主体都处于被动地位.

而在民俗旅游发展过程中，旅游社区是灾害发生时的直接受害者，也应是灾害管理的参与主体.因为，旅游社区管理者和当地居民对旅游社区有着切身体会，他们更熟悉实际情况、更关注灾害管理成效，更能弥补政府管理职能的不足与缺失，进而提高灾害管理效率[5].但是，目前玉树地区灾害管理的多元主体参与机制并不完善，从上级政府管理部门到基层旅游社区缺乏一个综合全面的灾害管理组织体系，尤其是旅游社区，大多缺少常设性的灾害管理部门；其次，即使在部分已设立灾害管理部门的旅游社区，不同主体参与的权责划分还不太详细、明确，比较笼统.因而，这种多元主体参与机制的缺失，必将使得无论是旅游社区还是个人，对灾害管理持有等待和观望态度，易出现被动行为的倾向.

2.2.3 信息化建设较落后

信息是灾害相关决策的基本前提，也是危机时刻迅速做出正确决策的重要保证.近年来，玉树地区民俗旅游持续快速发展，旅游人数逐年增加，一旦灾害突然发生，将造成重大的人员伤亡与财产损失，因而必须做好灾害管理的信息化建设.但是，从目前玉树地区民俗旅游社区灾害管理的实际情况来看，离这个目标还相差较远.主要问题有：1) 灾害信息化建设滞后.当地民俗旅游社区的灾害信息收集仍然以人工方式为主，然后才通过灾害管理信息平台上报，造成灾害信息预报不及时，基层现场灾害信息化较差；2) 信息共享机制缺乏.当地灾害管理各自为战，信息整合不够，部分旅游社区甚至还没有建立灾害信息系统，缺乏灾害联动应急方式.

2.2.4 灾害管理水平不平衡

政府及旅游社区等管理部门的灾害管理水平是评估其工作成效的一个重要指标.玉树地区各种自然灾害频发，提高灾害管理水平对于社会和谐与民俗旅游经济发展有着重要意义.但是实地调查发现，目前玉树地区旅游社区间的灾害管理能力存在较大的差距，灾害管理发展水平严重不平衡.主要表现在：1) 位于市镇中心及经济发达的旅游社区与地理位置偏远、经济落后的旅游社区相比差距较大.例如，在一些经济发展落后的民俗旅游社区，危旧旅游设施较多、次生灾害隐患较重，而且没有大型广场等可避难场所，因而更加不安全； 2) 农村民俗旅游社区与城市民俗旅游社区的灾害管理水平差异较大，农村民俗旅游社区的灾害管理能力依然十分薄弱，其中意识薄弱和资金缺乏成为主要制约因素.

2.2.5 缺乏灾害管理人才

灾害管理工作成效有很多评价指标，如灾害应急速度、物资储备、人员救治、灾后援助等，但从当前知识型社会所呈现的发展趋势看，人才素质越来越成为一个更具导向性的评价指标.因为灾害管理中的每项活动都有其既定目标，而人才素质的高低直接关系到目标的实现与否.玉树地震发生以来，各级政府一直十分重视灾害领域相关人才工作，初步形成了一支有一定规模和能力的灾害管理人才队伍.但是，在实地调查中，笔者发现玉树民俗旅游社区灾害管理的人才队伍建设仍存在许多薄弱环节，如：1) 起点低、基础薄弱.如灾害专业人才队伍小，人力不足；2) 人才的专业知识较匮乏，知识陈旧；3) 人才培训资源短缺.玉树当地基础教育尤其是农牧区的基础教育还相当落后，尤其缺少灾害管理知识的专业培训，师资力量薄弱.

2.2.6 民族文化差异

灾害发生时，往往受灾区域自身的救援能力不能满足需求，需要外界其他救援力量前来救助，但是由于民族文化差异，导致了传统习惯或者宗教信仰的文化冲突，给救援行动带来一定的困难.玉树地区是民族聚居区，主体为藏族，约占总人口的97 %，此外还有少量的土族、蒙古族、撒拉族等民族，约占全州人口的 3 %[6].在玉树大地震救灾过程中，在应对这些拥有地方传统文化和独立信仰的特殊群体时，救灾过程遇到了许多困难，如语言问题严重阻碍了有效沟通，以至于很难了解受灾者的真正需求.由于外界救援力量与当地受灾民众之间存在着语言交流、文化差异等障碍，各方救援力量面临的不是救援技术等客观问题，而是哪里需要救、救不救、怎么救等与当地受灾民众直接沟通的问题[7].

3 建议与对策

3.1 提高政府灾害管理意识，培育灾害危机文化

政府是灾害管理中的主导性力量，政府的灾害管理意识直接影响到民俗旅游发展过程中灾害管理相关政策与制度的制定和实施，进而关系到灾害管理的效力与水平[8].因此，提高政府的灾害意识是其他工作的基本前提，应该给予高度重视.首先，要树立正确的政绩观.正确的政绩观应该把灾害管理工作成效纳入考核政府工作绩效的重要指标；其次，培育浓厚的责任意识.树立为民着想的政府责任意识，这样可以提醒政府时刻关注灾害管理，完善预防工作；再者，要拓展监督渠道.应充分尊重公众的知情权和参与权，这样有利于产生社会舆论压力效应，帮助政府提高灾害意识，改进灾害管理工作.同时，由于玉树地区特殊的地方文化传统，政府要努力深化民俗旅游经济发展过程中各主体对灾害的认识，培育灾害危机文化，通过宣传教育，让灾害危机意识深入每个人的骨髓，实现科学应对灾害.

3.2 鼓励多元主体参与

玉树深居青藏三江源头，受自然、交通、通讯等客观因素制约，每当灾害发生时，能够最先实施救援的往往是本土性力量.因此，要强化多元化主体参与意识，使全民参与成为一种道德习惯，这样可以有效弥补政府灾害管理工作中的不足与缺失.要鼓励多元主体参与，需做到以下几点：1) 加强文化引导.文化是社会生活的内在品质，根植于骨髓、见诸于行间，为多元化主体参与灾害管理创造一个良好的参与文化环境，并借此逐步引导民俗旅游发展过程中旅游管理部门、当地社区及其他社会力量参与到灾害管理中来；2) 提升参与有效性.参与意识的强化需要参与效果的及时反馈，这将有利于各参与主体继续投入更多的人力、物力参与到灾害管理中来，进而形成良性循环.

3.3 构建以旅游社区为本的管理体制

以旅游社区为本的灾害管理是把旅游社区作为灾害管理的基本单元，围绕旅游社区开展灾害管理工作[9].民族地区民俗旅游发展过程中的灾害管理参与主体可包括：政府、旅游社区、游客以及社会组织.如图1所示，政府可分为中央政府和地方政府，前者主要负责灾害管理的宏观控制，如制定灾害管理总体战略；而后者主要负责局部管理，如对民俗旅游社区进行灾害管理指导等.游客作为民俗旅游的消费者，也是灾害管理的重要组成部分.NGO组织、企业、媒体等社会组织作为灾害管理的补充力量，可以为灾害救助和重建提供资金、技术、物资等方面的支持.而旅游社区作为灾害管理的中间纽带，在政府的支持下联合游客、社会组织对民俗旅游发展进行全面的灾害管理，包括灾前预防、灾时救助和灾后重建等.

图1 以旅游社区为本的灾害管理组织体系

3.4 加强信息化建设

信息是灾害管理的关键性因素，无论是情报汇集、灾情分析、决策指挥等都是不可或缺的.信息及时准确、通讯便捷迅速，是高效处置突发灾害的重要前提.因而，建立信息化沟通平台，在灾害管理中具有非常重要的作用.具体来说，要从以下两个方面加强玉树民俗旅游发展中灾害管理的信息化平台建设：1) 加强民俗旅游社区灾害信息监测网络建设，实时监测潜在的灾害信息，并及时将灾情信息上报到上级管理部门；2) 加强不同主体间的信息沟通.不同参与主体间的信息沟通，存在于灾害管理的整个过程.完善的信息传播系统对于灾害信息传播、灾情处理决策以及联结不同参与主体起着至关重要的桥梁作用.

3.5 建立与完善灾害保险制度

灾害保险是以财产本身以及与之有关的经济利益为保险标的保险.当灾害发生时，灾区受损的补偿方式主要有政府补偿、自我补偿、互助补偿和保险补偿4种，其中保险补偿是最重要和有效的方式[10].玉树地区自然灾害较为严重，地震、雷灾、雪灾等重大自然灾害频繁发生，给社会经济造成了巨大的损失.同时，玉树地区民俗旅游资源丰富，其中许多都是国家和省级重点保护文物保护单位，文化遗产价值不可估量.如果制定并完善“政府主导、市场运作”的灾害保险体系，当灾害发生时，可以充分发挥市场机制在各界救援力量调动方面的积极作用，从而与其他补偿方式形成合力，提高灾害管理能力.因此，充分发挥灾害保险的补偿作用，加快灾害保险制度的发展，十分迫切而重要.

3.6 健全民俗旅游资源保护机制

近年来玉树地区自然灾害频发，人民生命财产安全遭到巨大损失，各种民俗旅游资源也难以幸免[11].为有效解决灾害中民俗旅游资源保护问题，根据灾害管理的整个流程，应从以下几个方面构建灾害中民俗旅游资源保护机制：1) 建立与完善灾害中民俗旅游资源保护预防机制，如预案制定机制、资源保障机制等；2) 构建与推动灾害中民俗旅游资源保护应急响应机制，如决策机制、信息机制；3) 构筑与落实灾害中民俗旅游资源善后恢复机制，如重建机制、总结评估机制.

4 结语

成功地开展民族地区民俗旅游发展中的灾害管理工作，离不开系统灾害管理体系，只有建立科学有效的灾害管理体系，才能最大限度地缓解灾害突发时造成的各种伤害.文章对当前玉树地区民俗旅游发展中的灾害管理所存在的问题及遇到的困难进行了深入分析，并在此基础上提出了解决这些问题的建议与对策，初步建立起了玉树民俗旅游发展中灾害管理的有机体系.虽然文章尽力构建较为完善的民俗旅游灾害管理体系，但是笔者能力有限，对民俗旅游发展中灾害管理体系的研究还只是处于初步、浅显的阶段，需要进一步进行完善.

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