清末新疆警政发展探析

程一祥 黄林辉

（新疆师范大学历史学院，新疆乌鲁木齐830017）

清末新疆警政发展探析

程一祥 黄林辉

（新疆师范大学历史学院，新疆乌鲁木齐830017）

清末，新疆在清政府“新政”的谕令中筹建警政，最初也只是将保甲制度改换名头而已，并未引起重视。1910年，新疆当局对警政进行了整顿，制定了一批规章制度，这才使新疆警政的发展完备起来。从筹建警政到辛亥革命，经过了近十年的发展，新疆的警政初有成效。新疆警政的创立也使新疆的社会管理迈向了近代化。

近代新疆；近代警政；社会管理

清朝末年，尤其是八国联军侵华后，清政府的统治危机日益加剧，为了维护统治，开始在全国推行“新政”。新政的一项主要内容就是兴办警政。光绪二十八年（1902），袁世凯在保定和天津创办警政，初有成效，清政府就谕令各省陆续效仿兴办。新疆在这一时期也筹办了警政，然效果并不明显。1910年，新疆政府对巡警进行了整顿，这才奠定了近代新疆警政的基础。

从目前来看，学界关于清末警政，不论是全国警政还是地方警政，国内外的研究成果都比较多，也比较成熟，但关于新疆的警政及相关问题的研究却并不多。仅在一些论著中涉及一点，难以窥一斑而见全貌。如邢剑鸿《清末新政时期新疆军事改革论述》，①在论述清末新疆军事改革时兼顾了新疆警政的建设，但并未深入。孙晓雪《近代新疆警政浅析》②一文侧重于对民国时期警政的研究，而对于清末新疆警政建设则是一笔带过。齐清顺《论清末新政——新疆向近代化迈进的重要开端》、吴福环《从洋务运动到“新政”——新疆近代化的开端》、赵云田《清末新疆新政述论》等著述，在研究清末新疆新政问题的同时，也对警政作了简单的介绍。总体来说，对清末新疆警政还缺乏系统的研究。因此，本文试图在收集相关资料和吸收前人研究成果的基础上，初步梳理出清末新疆警政发展的基本情况。

一、清末新疆警政发展概况

新疆建省前，在伊犁将军府下设抚民同知，抚民同知下设巡检，分驻各城负责巡捕盗窃，维护社会治安；在南疆实行伯克制的地区设有七品帕察沙布伯克，负责维持地方治安，逮捕凶犯盗贼，其功能相当于警察；在实行州县制的地区，则推行内地的保甲制度。建省后，随着社会秩序的恢复，人口逐渐增多，新疆当局在1902年起开始清查户口、划分地段，在全疆统一实行保甲制度，企以维持地方治安。

1902年，袁世凯在保定和天津创办警政，效果显著，得到了清政府的赞许，同年十月，清政府发布上谕，命令各省筹办警政。一时间国外的警察制度在中国大地开展起来，新疆也不例外，积极响应，根据新疆实际情况认真筹办。

1903年10月，新疆巡抚吴引荪将省城迪化保甲改编为巡警，经费由巡防队项下拨用，设巡警分局7个，分别为：东北隅分局、西北隅分局、东南隅分局、西南隅分局、中段分局、西关分局、东关分局，分设警棚72处，每棚驻巡兵4名。③这是新疆警政的开端。

1904年，时任新疆巡抚潘效苏认为，新疆“辖境辽阔，不敷分布，议设巡警兵，以资防御”，④由此拉开了在全疆设立巡警的序幕。1908年，时任新疆巡抚联魁以巡防步队可抽调六营额饷，便奏请招练巡警。⑤所奏得到清政府批准，新疆地方警政建设速度加快。据《新疆图志》卷51“军制三”记载，新疆省城以外的府厅州县共39属，按地域划分为最要、次要、中要三等，每属各设巡弁、巡记、教习、巡丁、巡目、巡兵、役夫，39属共设巡弁兵夫1530名。然而，新疆虽设置了巡警，但效果并不明显。在此后的六七年间竟未在街面上设站岗值班的巡警，致使时人感慨“名称虽易而保甲积习未汰焉，故民间仅知有保甲而不知有巡警”。⑥

1910年8月8日，王高升率众纵火延烧市面，造成重大损失，而省城的巡警却没有及时采取救护措施，引起了市民的强烈不满。王高升纵火事件后，⑦新疆当局也对巡警进行了整顿，仿照西方警察章程完善了巡警制度，在各街配置岗位，将巡警分为甲、乙、丙、丁四班，每日24小时轮班站岗、巡逻、训练、休息；每日每人站岗6小时、巡逻3小时、训练2小时、休息13小时，依次轮流，周而复始。⑧又将迪化分为四个区，附设派出所3处，区设区官，并设巡警值班岗位，各巡警分局归所在区区官管辖。至此，迪化巡警初具规模。

1907年6月，清政府下令在各省设巡警道，以加强对警政的统一管理，推进警政建设。新疆一直未能设立巡警道，但1911年4月巡抚袁大化在迪化设立了警务公所，统一管理全疆警政。警务公所由提法使杨增新任总办，宋荫卿、王学曾任会办，下设司法、行政、总务、卫生四科。司法科掌管督捕拘押及对违反警律之人处罚；行政科掌管行政事务、整饬风俗、维护治安、稽核道路工程等；总务科掌公所凡议定章程、分派官款、收发经费、统计报告等事项，检查各属禀报办巡警成绩、监用关防并监管巡警学堂事项；卫生科掌管省城各区之清理街道、灌渠、厕所、市场以及关于医疗、传染病等一切公众卫生事项。

为了培养警官和巡警的骨干力量，新疆地方政府还设立了巡警学堂。1909年9月，新疆地方政府在省城迪化开办高等巡警学堂，第一批共计招生114人，⑨原以三年毕业，但新疆人才缺乏，各属巡警教习所急需用人，改为一年毕业。

为确保巡警能履行职责、顺利开展工作，新疆地方政府还制定了一系列完备的章程，对巡警的职务、权限、赏罚、纪律等都做了明确的规定。主要有：《巡警规条》、《省城各区巡长警赏罚章程》、《巡警职务章程》、《巡长警给假章程》等。

到辛亥革命前，新疆的警察已达2560人，近代警察制度基本在新疆建立起来。

二、警察职责

清末，新疆省警务逐渐建立，警察的职能也日趋健全，尤其是在治安、户政、卫生等方面有突出的表现，在一定程度上稳定了社会秩序。

（一）治安管理

维持治安管理是警察的首要职责，巡警规条规定，“巡警须各尽除暴安良，保卫地方之义务”。⑩1910年后，新疆当局对巡警进行了整顿，在各街道要口设立巡警站岗值班，各区局在所辖地界进行昼夜值班巡逻，以维持地方治安。在巡查过程中遇有杀人放火、斗殴、强盗、盗窃、诱拐等事件，必须即行拘捕。巡警巡查时没有特殊情况不得擅自进入民居，如需进入，必须要有区局所开具的局票。同时，为了弥补巡逻站岗警员之不足，又在警务公所下设立骑巡队，巡逻时每人发给日记小本一册，铅笔一支，用于记录巡逻情况，回到驻地后统一交给队长，以备核实。

（二）户籍管理

户籍管理不仅是治安控制的重要内容，而且也是对基层人民管理的前提。新疆当局颁布了《省城清理户口规则》，清理户口分为调查户数和调查户口两种。户口清查由各小分局就管辖地段分别进行，受上级部门指导，各级官员协助。要求每户居民悬挂门牌，按照要求填注户籍册，注明户等（上中下）、户长姓名、年龄、职业等，对寺院、客栈也要求登记报分局，户籍册的管理由各区局负责。各户遇有生、死、婚、嫁、往来、迁移等事，需在三日内亲赴所属区局呈报。由此可见当时对人口的调查是细致入微的，这有利于对民众的统一管理，也有利于维护地方的治安。

（三）道路交通管理

新疆建省后，迪化作为新疆的省城，由于处在沟通南北疆的咽喉要道上，往来的商旅不绝于路，使迪化成为新疆政治、经济、文化中心。随着迪化商业的繁荣和车辆的增多，交通安全也日益重要。1910年，新疆地方当局制定了《省城管理车辆规则》等交通规则，规定了巡警有权查处“车马争道、道路不设保护设施，夜间车马无灯疾驰、毁坏道路桥梁之标识、破坏路灯及于路旁私自开店摆摊等违警行为”。⑪这些规章制度改善了迪化的交通状况，促进了城市交通的发展。

（四）消防管理

新疆地处塞外，自古多风沙，尤其是每年夏秋季节，天干物燥，极易引发火灾。1910年，王高升纵火烧毁了省城几百家商户，给新疆商界造成了巨大的经济损失。虽然此次事件是人为因素造成，但也与当时的消防设施落后有重大关系。当局对巡警整顿后，制定了《省城消防章程》，在警务公所下设立消防队，专司消防救火事宜。消防队设队长一名，消防夫若干，购置消防设备，经费由警款提供。平日消防队也时常进行消防训练演习，一定程度上提高了消防效率。

（五）卫生管理

晚清时期，由于市民对公共卫生的认识不足和政府的管理不到位，致使迪化的卫生状况十分堪忧。正如当时（1910年）日人大谷光瑞在新疆考察时所记载的那样：“街道很热闹，……但很脏。一旦下起雨来，那才更糟糕，那泥泞的程度简直难以形容。”⑫清末新疆当局在警务公所下设立卫生科，掌管各区清洁街道、沟渠、厕所、市场等及关于医学、医术、传染等一切卫生事项。又制定了《省城管理街道规则》，规定：街道之管理以警务公所为监督机关，以各区局为执行单位。在各街巷设置垃圾桶，使住户得以将垃圾等污秽物投弃于桶内，每日由官设垃圾车拉出城外倾倒于僻静之处。又规定，凡洗涤器物及一切不洁之水，均须排泄于沟渠，不准随意倾倒于街道。各区局除了承担打扫街道卫生之外，还要平整道路、疏浚沟渠等任务。这些举措有利于城市的公共卫生安全，提高了市民的公共卫生意识，有利于对各种疫情的防控。

除以上职责外，其他如整饬社会风俗、添设路灯、检查营业、保护公共设施等也由警察负责。

三、清末新疆警政述评

清末新疆兴办的近代警政，是中国传统封建社会走向近代化的重要内容，清统治者的主观目的是建立一支准军事化机构以挽救日趋解体的清政权，但却并不能阻止滚滚而来的革命浪潮。因此，初创时期的新疆警政呈现出以下几个特点：

（一）军警不分

由于当时统治者对军队和警察的社会功能认识不清，在刚刚兴办警政时，大多把军队直接转化成警察，以落后的军事制度来填充先进的警察制度，致使军警不分，严重地扭曲和限制了警察的功能。宣统三年（1911），巡抚联魁奏称：“（新疆）将弁学堂毕业生，加授警察功课，查照陆军警察队章程，参酌本省情形，编成警察队一队，驻扎省城，专司稽查陆军各营，兼为地方行政司法警察之辅助。”⑬由于多数巡警来源于军队、保甲、团练，沾染了旧军队的习气和作风，致使巡警素质低下，严重影响了新疆警政的发展。

（二）警政发展不平衡

由于受所处的地理环境和经费等因素的制约，新疆警政的发展极为不平衡，这种不平衡主要表现在两个方面：一是省城与一般城市的发展不平衡。清末新疆兴办的警政，大多集中于省城，至于一般的府厅州县，则极为简陋。以各级巡警官兵人数为例，如省城迪化共有500多人，而一般的厅州县城总数也不过几十人。二是城乡之间的发展不平衡。一般来说，新疆的巡警相对集中于城市，而在广大的农村则几乎没有设置。

（三）警察法规作用不明显

清末新疆地方政府在兴办警政时，制定了很多关于警察的法规和规条，但这些法规的内容过于抽象，可操作性差，导致法规的执行状况均不理想，使得警察法规的实际作用也极为有限。虽然在制定警察法规的过程中，根据本省情形，酌情参照当时中央和内地省份的章程，但这几乎是生搬硬套内地的警察法规。而且这一时期的警察大多是从军队、保甲、团练等旧制度转化而来的，自身的素质并不高，这也严重影响了警察法规的执行。因此，尽管这个时期制定了大量的警察法规，但真正能够得到贯彻落实且充分发挥作用的并不多。

（四）警察教育计划难于贯彻落实

警察自身素质的好坏，影响着警政的发展，这一点也引起了新疆地方政府的注意，因此比较重视警察教育和警察的培养，也制定了警察教育计划，但很少得到认真的贯彻落实，警察教育成效不理想。1909年，在省城迪化成立的高等巡警学堂，原以三年毕业，但新疆人才缺乏，各属巡警教习所急需用人，改为一年毕业。新疆各地应设的巡警教练所，也因缺乏师资，多未筹设，因此警察教育计划没有得到有效的贯彻实施。

清末新疆巡警制度的创立和发展，为新疆引进了先进的近代化管理理念，对社会稳定起到了一定的积极作用，也奠定了民国时期新疆警政的基础。但是，统治者将旧式军队、保甲、团练直接或间接转化为警察的做法，虽然能在较短的时间内建立一支规模较大的警察队伍，却不能迅速组成一套整体效能高的警察机构体系。

［注释］

①邢剑鸿：《清末新政时期新疆军事改革论述》，《新疆广播电视大学学报》，2005年第4期。

②孙晓雪：《近代新疆警政浅析》，《法制博览》，2014年第10期。

③⑥⑧王树枏：《新疆图志》卷40民政一巡警一。见《续修四库全书》，上海古籍出版社1992年版，第605页。

④⑤王树枏：《新疆图志》卷51，军制三巡警。

⑦1910年8月8日，陆军马队第一营试署管带田熙年因言语顶撞将已革退的陕西护兵蒋兴奎击毙，导致哥老会首领、游勇陕西人王高升不满，遂率众纵火烧毁迪化大十字商户数十家，给新疆商界造成了巨大经济损失。

⑨王树枏：《新疆图志》卷42，民政三巡警三。

⑩王树枏：《新疆图志》卷40，民政二巡警二。

⑪王树枏：《新疆图志》卷40，民政二巡警一。

⑫〔日〕大谷光瑞著、章莹译：《丝路探险记》，新疆人民出版社1996年版。

⑬新疆社科院历史研究所编：《清实录新疆资料辑录》（光绪宣统卷），新疆大学出版社2003年版，第534页。

K257

A

1005-3115（2015）18-0007-03