析农信社内部审计机制存在的问题及改革对策

陈静

内部审计是农村信用社一种独立、客观的确认和咨询活动，是建立和完善法人治理结构的内在需要。山东省农村信用社联合社成立十多年来虽然建立了较为系统完善的内部审计体系，但现行内审机制存在诸多弊端，不利于充分发挥内审职能。加快信用社内部审计体系建设，改革内审机制，是提高内审实效的必然选择。

一、山东省农村信用社内审体制现状及存在问题

（一）现行省、市、县级自审职能部门设置不利于最大程度地实现内部审计效能。山东省农村信用社联合社（以下简称省联社）自2004年成立后，狠抓内部审计体系建设，充实审计队伍，健全管理体制，建立了省、市、县三级内部审计体系，这种自上而下的审计监督管理体制在一定程度上对加强信用社内部审计监督起到了较好的作用，但其局限性也较为明显，并限制了其效能的最大发挥。一是省联社直接组织审计检查力度大、效果好，但面对全省100余家县级联社、4000多家营业网点鞭长莫及，不可能进行全面的监督、评价、确认和咨询。二是实行省、市审计部门紧密型管理模式，各地、市级审计部门人员经常被抽调省联社参加项目，办事处（市联社）能够参加自身审计项目的人员严重不足，审计计划时常受到影响；如果从县级联社审计部门抽调人员完成市级审计项目，又势必影响县级联社审计工作开展。三是省、市、县三级内审部门相对独立开展工作，易发生网点接受检查情况不均衡的现象。营业部、城区网点重复检查，偏远乡镇网点处于各级各类检查的“盲区”，出现检查“真空”，网点检查的“旱涝不均”造成部分人员心存侥幸，违规操作屡禁不止。

（二）公司治理体制运行不规范，区县联社现行审计部门不能有效发挥其监督职能，根据信用社章程规定，社员代表大会、理事会、监事会权利相互制衡，但在实际运行中，理事长一权独大，“三会”运行规则不能得到真正的贯彻执行。领导层个人意志凌驾于制度之上，权利约束力差；许多重大事项不是按程序由法人农村信用社理事会做出，社员代表大会通过，而是由上级部门安排。县级联社监事长及其领导下的内部审计队伍在理事长、主任的领导下开展工作，内审工作“既当运动员，又当裁判员”，难以对理事会和经营管理层实施必要的监督制衡，小问题不重视，大问题怕担责任，甚至由于利益牵扯，还会屈从上级领导的意见，掩盖、庇护违规违纪责任人和重大经营风险，大大影响了决策的科学性和经营的合规性。内部审计机构在信用社中所处的地位决定了其独立性具有相对性和局限性，在目前状况下，片面强调和要求信用社内部审计机构全面行使审计监督权会使其限于制度规定与实际执行脱钩，人人心知肚明但无法改变现状的尴尬境地，使得农村信用社内部审计的监督作用大打折扣。

二、加强农村信用社内部审计体制建设的改革对策

（一）改革要解决的重点问题

1.增强内部审计独立性是改革的根本。改革农村信用社内部审计体系，不论从农村信用社改革发展和经营管理的需要、法规规章的要求，还是国内外金融机构成功的经验看，独立性都是内部审计的根本要求，至关重要。国际内部审计师协会《内部审计实务标准》强调内部审计师必须独立、客观地工作。巴塞尔银行监管委员会对国际上71家样本银行的调查显示，所有银行的内部审计部门均独立于被审计活动和日常的内部控制过程。独立性是包括农村信用社在内的任何企业内部审计的本质属性，是决定审计体系效率的根本因素，没有独立性，权威性、有效性就难以实现。从影响审计人员行为的要素看，这种独立需要在机构、职能、报告线路、经费、考核等方面均独立于内部控制的建立与执行部门。

2.理顺管理关系是改革最重要的环节。从制约现行内部审计体系效率的因素和审计实际运行中面临的问题看，农村信用社审计体系改革需要解决的重点问题，主要在于三个方面。一是审计体系对谁负责的问题，既管理关系。必须建立由省联社直接管理的审计体系。二是审计体系如何负责的问题，既报告和责任关系。必须建立审计体系垂直、畅通的信息报告渠道和机制。三是审计体系的利益关系。必须建立独立于内部控制制定与执行部门的经济利益管理机制。在三个关系中，管理关系具有基础性和决定性的作用。省联社作为全省农村信用社入股建立的法人单位，代表全省农村信用社和各级法人利益，对全省农村信用社经营管理尤其是监督管理极具重要性。在现行体制下，加强对全省农村信用社的审计监督既是自身经营管理的需要，又是监管部门对省联社要求的重点职能，能够弥补法人机制不到位，产权不明晰等法人治理缺陷。而且不论今后全省农村信用社体制如何发展，加强审计监督都是必要和以一贯之的。因此，有必要有条件建立对省联社直接负责的内部审计体系。在此基础上，兼顾法人体系重叠嵌套的实际。

（二）农村信用社内部审计体制建设的对策

基于上述分析，农村信用社较为科学的内部审计体系改革思路是：实行省联社统一管理，省联社直接管理的派驻审计机构与县级联社审计机构共行的两级内部审计体系模式。省联社作为省一级的法人，成立审计委员会，对理事会负责，设审计部；取消办事处、市联社审计科，分区域成立审计中心，由省联社直接管理，直接对省联社负责，代表省联社对全辖实施审计监督，并直接向省联社报告工作；建立独立的财务管理系统，对审计经费和人员工资单独核算管理。适应县级联社作为一级法人对审计工作的需要，保留县级联社审计部门。

进一步优化省联社审计部及派出机构和县级联社审计部门的职责划分。省联社审计部对全省农村信用社审计体系实行统一管理，并直接管理、调度、考核审计派出机构，代表省联社实施审计监督；县级联社审计部门根据法规、章程和制度要求履行对全辖的全面监督职能，对县级联社本部的监督由其监事会和省联社派驻审计中心进行加强性监督。县级联社审计部门作为全省农村信用社统一审计体系的组成部分，对本级法人和省联社审计部门负责，由省联社审计派出机构代表省联社进行业务管理、指导和考核，对其审计人员准入和退出进行审查，对其工作质量和绩效进行考核和责任追究。强化审计派出机构对辖内的直接监督和成果运用力度，强化县级联社专业管理部门的履职考核和问责管理，形成全省统一管理、运转有效的内部审计体系。

这种方式的优点，一是能够深入解决现行审计体系的问题，提高审计资源效率，有效发挥审计职能作用；二是通过直接监督，并对审计运行质量进行直接管控，能够提高监督成效，促进审计成果的高度运用；三是集中和有效发挥审计资源，能够围绕中心工作和经营管理需要，防范和解决重大问题及突出风险；四是能够准确掌握内部控制和管理信息，提高决策的针对性；五是操作性强，成本相对较小，为今后体制发展留有接口，具有较强的稳定性，符合农村信用社当前实际和改革发展的需要。