集体建设用地入市交易管理体制改革探索

赵淑芹+朱晨静

摘要 集体建设用地流转具有促进中小城镇化和显化农户土地财产的作用。我国集体建设用地流转已经具备政策、现实和平台基础，实行集体建设用地交易省级统一管理具有显著的优势。因此我国新增建设用地应实行新地新制度，无论城乡其新增建设用地都统一归为建设用地范畴。建立和完善县级以上有形土地交易市场，将集体土地交易和城市土地交易市场合并，实行土地交易有形市场制度，将会推动我国土地市场进一步完善。

关键词 集体建设用地；建设用地交易；建设用地流转；交易管理体制

[中图分类号]F124.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）11-0039-05

一、引 言

当前各级政府利用土地规划修编，将农村集体土地通过城市边界不断外移拓展为城市用地，靠集体土地增值收益解决城市建设资金的实践表明，集体土地征收—国有建设用地出让—土地“涨价归公”这种以效率为主的土地资源管理制度，是政府主导的以大城市为核心、以增长为导向的城市化提供了源动力。上一轮城市化过程犹如一个庞大的筛子，把就业、健康、年轻、创造、活力和财富都留在了城市，而把失业、孤独、疾病、年老、犯罪都留在了农村[1]；农民再次为城市化和工业化贡献了土地收益[2]；“造城运动”摊大饼式的发展，造成城市低效率运营和对农村带动不够的伪城市化[3]；以土地为支撑的经济发展模式存在不协调、不健康、不可持续[4]等问题，这都表明构建城乡统一的土地资源管理制度是必然选择。而“城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人”[5]，以及一些大城市、特大和超大城市缺乏纵深支撑、城乡二元结构缺乏过渡区域表明，以人为核心的新型城镇化必须重视中小城市和小城镇的发展。构建能够促进中小城镇化的集体建设用地交易制度既是城乡统一的土地资源管理制度基础，更是城乡一体化实现的关键。

二、农村集体建设用地流转基础

（一）现实基础

无论是大城市路径，还是中小城镇路径的城镇化，提高城镇化率必然以产业化用地和公共用地等规模扩大为基础的。而解决当前城镇化面临的建设用地短缺困境的路径主要有三条：一是靠农用地转用满足，但在严格的耕地保护国策下，新增建设用地供给受到耕地保护的限制。二是盘活存量建设用地满足，但存量建设用地受建成区高地价和高拆迁成本影响供给不活跃。三是利用农村集体存量建设用地满足。集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。土地管理法规定乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体土地。按乡镇企业法规定乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。

截止2011年底，全国城市建成区总面积43 603 km2，而同期集体建设用地中的村庄居民点用地达170 000 km2[6]。从数量上看，存量集体建设用地是缓解城镇化建设用地需求困境的潜在路径。而且，单个农户家庭承包地随着劳动力向城市转移出现的“制度性”相对剩余[7]、农村住房空置、土地撂荒和农户家庭非农收益占比上升均为集体建设用地流转提供了的现实基础。集体建设用地入市能降低工业化成本[8]、降低城市化成本、集约和节约土地资源等为集体建设用地流转提供了潜在的动力。

近年来，我国农村集体建设用地流转的规模不断扩大，以出让、出租、入股等形式进行土地流转的现象已经普遍存在，尤其在长三角、珠三角、京津冀等经济发达地区，流转更为频繁，集体建设用地流转已达相当的规模[9]。但当前农村集体建设用地与城市建设用地流转面临四大难题：一是所有权的界限，按照现有法规“集体变国有”必须经过征收或挂钩程序；二是集体建设用地空间不集中与需求不匹配；三是土地使用权分散，乡镇企业用地和宅基地的入市问题仍然面临政策难题；四是同地、同市、同价缺乏市场体系支撑。

（二）政策基础

随着资本、劳动力和城市土地要素市场逐渐成熟，推进我国农村集体建设用地市场化政策逐步出台。1988年土地管理法规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。”1992 年《国务院关于发展房地产若干问题的通知》（国发[1992]61号）规定：“集体所有土地，必须先征为国有后才能出让。” 1998年修订的土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”2004 年国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“积极探索引导集体非农建设用地进入市场的途径和办法。” 2008年十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”2009年《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》强调“规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。”

按照十八届三中全会和2014年中央1号文件精神：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让；完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。” 2013年12月20日，深圳首块“农村集体用地”直接入市流转拍卖，标志着农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价成为事实。但农村集体建设用地目前还缺乏具体的“入市”规则与具体场所。

（三）试点基础

自1999年将安徽芜湖作为国家首个试点探索集体建设用地流转的条件、方式、程序、收益等运行机制的城市以来，集体建设用地流转探索在各地以差别化的方式展开，积累了许多试点经验，打下一定的推广基础。主要分为五种形式：一是村集体内部集体建设用地市场化。村集体经济组织将本村集体所有的土地全部收回，由村集体按照村庄统一规划，通过对村庄内土地市场化运作，推动村庄自身产业化与城市化，如北京郑各庄[10]。二是乡镇内集体建设用地市场化。将乡镇内土地全部收回，统一规划，吸引外来产业资本，外来工业化用地需求推动乡镇内部土地市场化运作，如广东南海[11]。三是县（区）域内集体建设用地市场化。如嘉兴的“两分两换”，宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障[2]。四是市域内集体建设用地市场化。如成都，第一种情况是在成都市行政区域内，按照城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩方式，通过实施土地整理取得集体建设用地指标后所进行的集体建设用地流转；第二种情况是在符合规划的前提下，集镇、建制镇中原依法取得的农村集体建设用地流转；第三种情况是远离城镇不实施土地整理的山区、深丘区的村民将依法取得的宅基地通过房屋联建、出租等方式进行的集体建设用地流转[12]。五是省域内集体建设用地市场化。如重庆，原农村集体建设用地复垦产生复垦指标，农村集体建设用地减少；同时，通过农村土地交易市场调剂“土地余缺”，在城镇规划范围内选出等面积地块落地[13]。安徽省于日前在全省范围内提出了建立宅基地退出补偿激励机制[14]。但至今为止，跨省域的集体建设用地流转实践和全国性土地流转法规空白。endprint

三、集体建设用地省级集中交易优势分析

（一）有利于平衡地方利益

刘守英等[15]认为中国过去30年之所以能在资源稀缺条件下，支撑起高速工业化和城市化，核心是有一套独特的“权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一”的土地管理制度。集体土地既是地方政府招商引资工业化的基础，又是满足城市化巨额资本需求的金融手段。由此可见，农村集体建设用地“入市”的更深层障碍来自地方政府和财政体制。

各省区经济、自然和社会条件差异较大。比如，京津冀地区国有经济发达，长三角区域集体经济发达，珠三角地区民营经济发达，而中、西部地区经济发展水平相对较低，土地保障功能不一。而省域内大城市与中小城镇之间的发展水平差距较小。已有的符合法定程序的建设用地流转实践中，在省或市—县（区）—乡（镇）这三个层级合理地展开，如安徽芜湖、成都、广东、重庆、浙江、江苏、山东、北京和天津等所有的收益分成比例都是地方政府制定的，要在全国推广和贯彻实施，还需出台一系列配套措施。省级集中交易成熟后推广全国节省制度成本。

（二）垂直管理提供了体制保障

为保护耕地，保障粮食安全，实行土地用途管制制度，即在土地规划范围内且在不超过年度用地指标的情况下，对农用地无论是转为国有建设用地，还是转为集体建设用地都要经过转用审批环节。土地管理法规定农用地转用实行省级人民政府和国务院两级审批。省级人民政府批准的项目用地包括：一是除了报国务院审批之外的其他城市的市区占用农用地的；二是县和县级市所在的城镇及其他城镇建设占用农用地的；三是地、市以下政府批准可行性研究或建设项目需要占用农用地的。省级人民政府批准或省级人民政府可以授权设区的市、自治州的批准项目用地包括：一是乡镇土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内的农民宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益设施建设占用的农用地；二是农村道路、水利及其他设施建设可以使用农村集体所有农用地的。由此可见，无论是新增，还是存量集体建设用地的管理主要责任在于省级以下政府。而省级以下土地垂直管理体制为实现省域内集体建设用地流转统一管理提供了体制平台。

（三）有利于新型城镇化

对于建设用地使用者而言，从国家取得国有建设用地和从集体取得集体建设用地，对其而言没有本质的差别。理论上，从国家渠道供应土地，土地增值收益受惠群体广。但在实践中出现了收益与受惠群体不对称现象，如农村土地增值收益用于城市建设，主要惠及了城市市民，而土地实际供出方农民和集体没有得到收益或收益很少，导致城乡差距进一步扩大。集体渠道供地受惠群体面窄，但受惠群体明确，甚至是村集体范围，收益与受惠群体对称。在效率层面，农村集体建设用地“入市”优化土地要素资源配置，有利于城市资本下乡繁荣农村和中小城镇，是典型的帕累托改进。

允许农村集体建设用地“入市”实际上就是让农民来决策，让农民理性充分发挥作用，判断土地的现时利用效用最大化方式和长久利用效用最大化方式。农村集体建设用地“入市”实际上是市场机制作为手段来加强耕地保护和促进可持续发展。在同一省区市行政区域内，推行农村集体建设用地“入市”调剂盈缺，能够较好地解决农村集体建设用地闲置与工业化、城市化用地需求不断增长之间的矛盾。

四、省级以下集体建设用地集中统一交易管理体制设计

（一）我国当前建设用地管理体制现状

我国建设用地实行集中统一的五级管理体制。新增国有建设用地需要通过四个环节：一是用地单位向县、市级政府提出农用地转用申请和征收或划拨申请；二是通过上一级政府，上报省级和国务院批准；三是通过出让和划拨确定土地使用权人；四是签订土地使用合同，发放土地使用权证书。

存量建设用地用途变更申请由县、市政府受理，报有批准权的政府批准，协议确定使用权人或通过出让确定使用权人。存量国有建设用地流转在获得市、县级政府批准后即可在规定的有形场所交易。

新增集体建设用地由乡镇级政府负责受理申请，由县市级政府汇总报有批准权的设区市或省级政府批准，由县市政府授予集体土地使用权人使用；存量建设用地用途变更申请由乡镇政府上报县市级政府，县市级政府授予土地使用权人使用；申请经营性集体建设用地流转使用权人，获得县市级政府批准后可以交易（见图1）。

（二）集体建设用地特征

我国当前建设用地、农用地和未利用地之间可以转换，包括用途变更和使用权变更。农用地转用可变为建设用地，建设用地通过复垦及验收可变更为农用地，未利用地可通过土地开发变为农用地或建设用地。我国建设用地实际权属分为集体和国有两种。国有增量建设用地有三条路径，一是农用地转用，通过土地征收环节形成；二是未利用地开发或四荒地拍卖形成；三是集体存量建设用地通过城乡建设用地增减挂钩形成。集体增量建设用地有两条路径，一是农用地转用形成；二是未利用地开发和四荒地拍卖形成。但增量集体建设用地增加的路径较少。

当前存量集体建设用地存在流转路径不顺，市场化程度低的缺点。集体与国有存量建设用地之间只有两个单向变更路径，一是存量集体建设用地通过土地征收环节形成增量国有建设用地；二是集体存量建设用地通过城乡建设用地增减挂钩形成增量国有建设用地，缺少相互转化路径。国有建设用地市场化程度高，原因一是可以转让、抵押、合作；二是交易平台发育，登记、中介、有形市场、结算体系完善。而集体建设用地市场化程度低，一是只有经营性可流转，范围小；二是交易平台不发育。

集体建设用地与国有建设用地存在权属差异。一是前提条件不同，农用地转为国有建设用地前提是必须完成执行“占补平衡”，转为集体建设用地目前不需要占补。二是审批部门不同，占用农田超过一定数量需上报省级和国务院审批，而农村集体建设用地，比如宅基地的审批权在县市级政府。三是方式不同，国有建设用地使用权通过出让确权，集体建设用地使用权通过申请授予使用权人。endprint

（三）集体建设用地交易方案设计

1. 建设用地管理框架

我国土地资源管理是数量、质量、生态一体化，资源、环境、社会一体化，资源、资产、资本一体化的管理，具有行政管理和产权管理相结合、实物管理和价值管理相配套、技术监督和经济监督相协调的特征。具体表现为土地资源规划与利用动态系统（农用地、建设用地和未利用地）；土地市场及交易监管系统；土地资源管护系统，三个动态运动体系既相对独立又互相联系、互相作用形成了整个土地资源管理体制（见图1）。然而现行管理体制凸现出国家和地方以及各个部门间利益和权力存在明显冲突的问题。因此，规范中央和地方建设用地管理权限，一方面提高农用地转用管理集中度，理顺建设用地征收利益分配机制；另一方面考虑地区性因素，实行统一原则下的差异化管理，建立有效的农用地、建设用地交易层级管理模式，理顺建设用地管理体制非常必要。

2. 具体设计

借鉴住房、工资、社会保障等体制制度改革经验，新增建设用地实行新地新制度。无论城乡，其新增建设用地都统一归为建设用地范畴，建设用地分为经营性建设用地市场①和公益性建设用地市场②，统一为建设用地市场③（见图2）。经营性建设用地由市场主导配置，公益性建设用地由政府主导配置。

（1）经营性建设用地市场。经营性建设用地市场由原农村集体经营性建设用地、宅基地和原国有建设用地转换组成。分两步将农村集体经营性建设用地、宅基地统一为经营性建设用地市场。首先，将农村新增宅基地与城市居住用地合并为居住用地，新增农村集体经营性建设用地与城市国有建设用地同地、同价、同权益，实现城乡经营性建设用地、居住用地地政统一。第二，存量集体建设用地和宅基地实行旧制度，但对存量集体建设用地和宅基地设定市场化进程，逐步统一为经营性建设用地，统一城乡地政。具体做法是将存量集体经营性建设用地按照一定标准股份化，集体、集体成员或持股，或在有形土地市场变现退出。对存量宅基地人均不足一定标准的按价作股补偿，超出标准的按价有偿使用，或在有形土地市场变现退出。

（2）公益性建设用地市场。公益性建设用地市场由原农村集体公益性用地和城市公益性用地组成。公益性用地转为经营性建设用地后，按照经营性建设用地规范。

（3）土地交易有形市场制度。建立和完善县级以上有形土地交易市场，实行土地交易有形市场制度。建立农用地交易系统，将集体土地交易逐步并入已有城市土地交易市场，形成统一市场，并将农用地和建设用地交易纳入土地有形市场进行。

五、集体建设用地交易省级集中管理的环境支撑

近些年来中国经济政治领域的主要矛盾都是围绕土地的。城市化不仅仅是一个经济化的过程，更是一个社会化的过程，当然这两个过程都需要一个政治化过程的保证，需要强有力的环境支撑。

（一）明晰土地产权，完善登记制度

将各级集体经济组织所属的地块和各个地块使用权相应的范围、使用者、面积、用途、权利状况等一一登记，明确归属，为“入市”交易奠定基础。

（二）完善市场定价机制

农村集体建设用地交易价格形成机制对交易公平、公正起决定性作用。如果任由市场定价，自发形成土地价格，很可能会造成交易显失公平。但如果完全由政府定价，土地资源配置的效率很难得到保证。遵循“同地同权同价”理念，运用城市建设用地定价机制，确定集体建设用地市场价格，体现其应有的、真正的价值。

（三）建立完善土地交易平台

按照依法、平等、自愿、有偿的原则，建立统一的城乡土地有形交易市场，将农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，逐步纳入城乡统一的土地有形交易市场。推进城乡统一的土地交易市场门户网站和交易平台建设，逐步实现申请、竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等全流程在线交易。发育中介服务组织，提高土地交易市场效率。

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（责任编辑：李 萌）endprint