欧洲的反恐困境

李伟

巴黎在发生恐怖袭击事件后加强了警备。图为法国士兵在巴黎圣心大教堂附近巡逻

管控失效

11月13日晚巴黎发生的恐怖袭击，自然让人想到了3个月前发生的“大力士”国际列车枪击事件。

今年8月21日，由荷兰阿姆斯特丹驶往巴黎的“大力士”国际列车在途经比利时境内时，列车后部车厢内发生枪击。事件导致三人受伤，凶手最终被车上乘客制服。众多乘客侥幸逃过一劫。

经确认枪手身份是25岁的摩洛哥人阿尤布·哈扎尼。尽管哈扎尼辩称，他只是偶然捡到一批武器，并只想实施抢劫，但警方找到的记录显示，他曾经前往叙利亚。而西班牙情报部门早在2014年就通知法国哈扎尼与极端活动有关，他也因此被列入法国“S”级监控对象。事实上，在年初法国《查理周刊》编辑部遇袭后，法国升级了反恐措施，其中一项是建立极端分子信息库，对这些人实施监控。其中与哈扎尼同为“S”级监控对象的大约有5000人。但“大力士”列车事件说明，这样的监控并没有起到作用。

3个月后，悲剧在巴黎上演。从目前的调查结果看，针对重点人员的监控系统再次失效。在一具自杀式袭击者的尸体旁，警方发现了一本叙利亚护照。上面显示，就在一个月前，护照持有者刚刚从希腊边境进入欧洲。另一名参与剧场袭击的恐怖分子出生于巴黎郊区，不久前从叙利亚返回，他有多次无证驾驶、偷盗及贩毒记录。

据媒体报道，截至今年5 月，法国有800多人前往中东参加“圣战”，其中超过半数人的行踪法国情报机构并不知晓。其他欧洲国家同样存在这种情况。比利时一位反恐专家就表示，“我们不可能监控每一个人”，因为过去两年比利时因恐怖活动罪名被指控的人数已经超过过去30年的总和。

这些从海外回流的极端欧洲人不断加剧着欧洲的风险。他们不仅受到极端思想影响，而且掌握作战和武器使用技巧。愈演愈烈的难民潮，让这种风险不断放大。欧洲刑警组织主管罗布·温赖特最近表示，大约3000～5000名欧洲人可能已经在海外加入极端组织。其中大部分为青年男子。

值得注意的是，由于宽松的管控政策，在过去的30年间，欧洲一直被极端恐怖分子视为基地，尤其是英国、法国、德国、荷兰、比利时、意大利、西班牙七国。恐怖分子在这些国家避难、筹集基金、宣传、招募人马。特别在20世纪90年代，欧盟完成人员、资金、货物与服务四大流通的内部单一市场后，欧洲似乎成为恐怖主义向世界传播思想与策划恐怖行动的最佳掩护地区。反恐专家认为，“基地”组织在欧洲的指挥中心目前设在比利时和荷兰。“9·11”事件的制造者就是由德国出发前往美国的。现在，欧洲也成为恐怖分子主要目标。

但欧洲今天面临的恐怖主义威胁远比“9·11”时更加复杂而严峻。

恐怖组织已化整为零，过去严密的阶层组织，转变为少数人员甚至个体的行动。组织成员逐渐本土化，许多成员都具备合法的公民身份。恐怖分子不再锁定政府为恐怖攻击标靶，改以在各地制造恐怖氛围为目的。恐怖主义逐渐与各国国内激进组织团体挂钩，后者成为资助恐怖主义发展的重要金主。

这种后“9·11”时代的新型恐怖活动，显示了完全不同的特征。为引起公众关注，即便是小型恐怖组织也会寻求制造大型屠杀与破坏事件;恐怖分子完全可以在没有头目指挥或是没有组织结构的情况下采取行动;恐怖行动将涉及每一个人，袭击无需进行过多准备，也能造成与大规模行动同样惨重的损失。

与此同时，恐怖组织也在悄悄地改变着活动方式。他们不再像过去那样在宗教场所招募新人，而是改在居民家中、书店、廉价快餐店甚至乡间村舍等场所秘密发展组织。

欧洲反恐专家们认为，现在已经很难确切知道恐怖分子何时会发动袭击。面对新型恐怖活动的挑战，原有的法规甚至显得“不合时宜”了。欧洲国家的情报与社会管控体系承担了巨大的压力。

如允许人员自由流动的《申根协议》便为恐怖袭击提供了“方便”。《申根协议》规定在申根国家内部不限制人员的自由流动，这一方面增加了监控难度，另一方面也限制了边境管控力度，妨碍了对乘客及其行李实施有效安检。欧盟委员会已经明确表示，不会修改《申根协议》。

欧洲要想有效防范恐袭，无论是在经济成本方面，还是在人员自由流动的理念方面，都有着难以克服的困难。就像英国军情六处前局长约翰·索厄斯所说，目前恐怖主义对欧洲构成的安全威胁堪比“冷战”。

“战争”还是“斗争”

欧洲国家对恐怖主义并不陌生。欧洲历史上出现过各式各样的恐怖主义，例如因意识形态而有左翼、右翼、分离主义、极端主义，或依性质划分，则有社会性的、宗教的、国内、国际恐怖主义。

这些发生在欧洲历史上的恐怖主义，其组成分子主要来自国内团体或组织，多数基于有限的政治目的或特殊诉求，欲以激进的手段迫使政府让步。因此欧洲各国普遍认为，恐怖主义所涉及的是内部，而不是对外的安全问题。更由于欧洲国家重视公民自由（civil liberties）价值，因此只是将恐怖主义界定为内部治安问题，对恐怖主义罪行仅建立刑法层面的联结。

换句话说，在传统欧洲国家看来，“恐怖主义”是一场犯罪。这种定性与美国完全不同。

美国认为，“恐怖主义”源头在于对西方文明的敌对。因此“反恐”是一场战争（War）。对抗恐怖主义蔓延最有效的办法是主动压制，凭借强大的军事实力先发制人。但多数欧盟国家则很难接受美国对恐怖主义的定义。欧盟国家认为，恐怖主义在欧洲只是一种工具，其本身并非目的。恐怖主义发展的背后有更为深层复杂的文化、宗教、哲学以及社会等因素，采取长期的政治途径才是彻底解决恐怖主义的方法。他们认为反恐并不是“战争”，而是“对抗”或“斗争”——不是“War”而是“Fight”。

由于越来越多在欧洲行动的恐怖分子已是欧盟公民，欧盟官员也并不喜欢以美国的方式对自己的公民“发动战争”。最重要的是，欧洲国家坚信恐怖主义现象是对特定政策与军事部署，如中东和平进程与伊拉克战争等议题的反应，而不是如美国所描绘的对西方的敌意反应。

因此，在反恐手段上，欧洲国家更倾向于选择预防性而非压制性手段。他们通常视武力为最后手段，对于美国以军事优势先发制人的做法则感到担忧。他们认为，美国的军事行为一方面损害反恐行动的合法性，另一方面更担心其成为国际社会的坏榜样，让其他可能意图侵略的国家获得出兵理由。

今年初，法国《查理周刊》遇袭事件爆发后，多国政要参加了在巴黎的反恐大游行。但美国总统奥巴马缺席了这次活动，某种意义上也反映了欧美之间在“反恐”态度上的分歧。

前欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳，曾这样阐述欧盟的安全理念——“欧洲人相信单凭军事手段不能解决恐怖主义的问题，反而可能增加不对称威胁的风险。新的全球安全原则必须结合预防、保护和压制（repression）战略来应对恐怖主义的威胁。欧盟凭借其独特的建立在冲突预防、对话和慎重对待暴力现象的经济和社会根源基础上的安全文化，将在这方面做出重要的贡献。”

但在经历了2004年的马德里“3·11”恐怖袭击、2005年伦敦连环爆炸，欧洲国家对“恐怖主义”的态度已悄然变化。反恐的军事力量逐渐加强，不再将其完全限制在民事领域。就在巴黎遭受袭击后，法国总统奥朗德宣布，“戴高乐号”航母将前往波斯湾，与部署在约旦和阿联酋陆上基地的法国空军战斗机一起执行对叙利亚东部的空袭任务。

“战争”还是“斗争”，代表了不同态度。但不管做出何种选择，欧洲都会面临复杂的局面。《查理周刊》事件爆发后，法国极右翼势力立刻兴起，很多清真寺受到暴力攻击。欧洲的反恐力度增强，往往会使得国内矛盾进一步恶化，从而使欧洲面临的恐怖主义形势更加严峻。

2015年8月22日，在法国“大力士”列车上与恐怖分子搏斗受伤的美国空军士兵斯通出院

2015年8月21日，法国警察在站台上逮捕疑似参与“大力士”列车枪击案的恐怖分子

钱的问题

2014年，欧盟反恐协调官戴科乔夫曾警告英国政府，国家预算中对反恐投入在减少，而“我们面对的威胁正在变得更加多元、不断扩散，也更难预测”。他还呼吁，欧洲国家应采取“协调一致的行动”来“避免不稳定，避免给恐怖分子搭建安全港”。

尽管恐怖袭击的威胁不断增加，但受困于资金之苦的欧洲各国政府多选择限制国防和反恐预算的增长，作为减支和紧缩的措施。

8月“大力士”列车事件爆发后，公共交通的安全检查制度备受质疑。“大力士”列车的乘客，上车之前行李无需过安检，也没人检票。包括法国在内的欧洲很多国家的火车都是如此。但要加强火车站的巡逻、对乘客行李实施安检，就必须投入相当大的人力财力。这让一些欧洲国家望而却步。

法国国营铁路集团主席纪尧姆·佩皮就表示，鉴于火车站人流巨大，对行李进行系统性安检的做法难以付诸实施。反对者的理由还有一个，那就是欧洲多数火车站都是开放的，安检不可能面面俱到，而且也不可能覆盖所有火车站，恐怖分子总会找到漏洞，因此加强安检只能是费力不讨好。

自2009年欧债危机爆发后，欧洲各国开始展开艰难的财政减支行动，最终目的是将赤字率（财政赤字占GDP比重）降至3%以下。这被视为能够根除债务危机根源、重振欧洲经济竞争力的必要举措。

以英国为例，卡梅伦为了削减政府支出，于是拿国防和反恐费用开刀。2010年，卡梅伦内阁发布《战略防务与安全评估报告》，一举削减10%的军费。当年，英国赤字率达到多年最高的11.4%，2014年已降至5.8%。

英国下议院情报与安全委员会的年度报告中也显示，近年来，用以支付军情五处、军情六处以及政府通讯总部三大反恐机构开支的“单一情报账户”呈整体下跌趋势。

在法国，国防部门在去年10月宣布大幅度减少国防开支，2015年裁减7500个职位。法国防长勒德里昂当时表示，国防及解决政府赤字对国家主权同样重要，防长需协助改善预算状况。

法国曾承诺2015年把赤字率降至3%以下，但这一目标一拖再拖。财长萨班称，2015年法国赤字降到4.3%，2017年才可降到3%以下。

《查理周刊》事件后，英国前安全大臣韦斯特在《每日电讯报》撰文，呼吁“英国应当给予安全部门更多资金”。韦斯特说，现在应当提供更多安保资金了，因为要在24小时内监视一名恐怖分子的行踪，就需要至少30个特工。按照目前推算5000个重点监控分子，则至少需要1.5万名训练有素的特工持续工作。

人权与安全

与资金困境相比，欧洲反恐更大问题则在于“人心”的争取，即与宗教极端思想的斗争。反恐智库奎利姆基金会总经理拉菲克曾表示，对于反恐必须做出两种反应。一方面，“我们需要强有力的措施来防止袭击——包括干预、逮捕、对犯罪分子采取强硬措施”;另一方面，“长期来看，要想赢得这场战斗，必须与极端主义思想做斗争，这才是长期的战略”。

解决“人心”问题，铲除宗教极端思想，则是一项复杂而艰巨的社会工程。

欧洲面临日益上升的恐怖主义威胁并非偶然。它是经济、政治、社会以及对外政策多重矛盾相互交织，并长期发展和发酵的结果。债务危机引发经济低迷，失业率高居不下，社会排斥问题日益严重，恶化了欧洲社会长期存在的移民融入困境。这为伊斯兰极端主义思想的扩散提供了土壤。整个欧洲有上千万的穆斯林移民，他们长期处于社会底层。不同的文化和信仰、有限的教育机会和社会网络，加上主流社会的歧视和排斥，他们逐渐成为社会中最“脆弱”的群体，与主流社会渐行渐远。

这些困境在年轻的二代移民身上有更明显的体现。他们生活在高福利的欧洲社会、接受西方的主流文化教育，却面对被排斥的现实，时刻面临失业和歧视，由此产生更加严重的身份认同危机。

据《金融时报》日前报道，目前欧元区的失业率仍高达11.2%。外来移民的就业情况更是不容乐观。斯坦福和索邦大学的学者曾通过炮制“能力相当的”虚构简历去申请工作，发现拥有穆斯林名字的“虚拟人”获得工作的可能性远低于其他人，雇主普遍对穆斯林有歧视。危机冲击下的欧洲，年轻人成为失业的主要人群。尽管没有具体的穆斯林移民失业统计数据，但根据经合组织移民融合报告显示，欧洲国家移民的贫困率和失业率都显著高于非移民群体。他们是危机的主要受害者。

《查理周刊》事件后，发生了100多起针对穆斯林的威胁行为，40%的受访者表示，法国的穆斯林团体是对法国身份的威胁，只有25%的表示可以丰富法国的文化。穆斯林移民在欧洲社会的人权并没有得到很好保障，他们更有可能接受极端主义思想。

同时，欧洲社会内部，在反恐和公民权利保护之间也无法厘清界限。

2010年，欧洲议会以侵犯公民隐私权否决了欧美之间旨在加强反恐而进行共享银行信息合作提案。2014年，欧洲法院以违反《联盟根本权力宪章》解除欧洲数据保持法令以及搁置4年的欧盟旅客姓名记录指令。欧盟陷入了反恐与保护欧盟公民权之间难以平衡的困境。重视行动合作，促进情报交流，必然会引发透明性、责任性以及民主控制等敏感性议题。

要想获得更高的安全度，必然要让渡一定的公民权利。但在自由主义传统深厚的欧洲，人权与安全的抉择并不轻松。

以巴黎袭击事件为代表的新型恐怖活动，不仅增加了预防难度，更重要的是会继续恶化欧洲当前面临的经济、政治和社会矛盾，引发欧洲社会进一步陷入分裂，最终导致反恐进入恶性循环的死结之中。

欧洲虽然是美国的主要盟友，但在反恐议题上，却面临着更为复杂的局面。仍以移民为例，欧盟委员会的一份报告显示：“中东和北非有大学文凭的移民54%到了加拿大和美国，而在欧洲的移民则是87%的没有完成小学和中学教育的人。”最优秀的、最有才能的移民都去了美国，而未受过培训和教育的移民却被欧洲接收。

长期以来，欧洲军事上受制于美国领导的北约;在经济上仍难摆脱美元为主导的世界金融的发展变化;国内面临外来移民和少数族裔与主体民族之间的矛盾;本土极右势力、极端种族主义的排外困扰日趋突出;对外受困于宗主国与前殖民地之间的矛盾。以上种种矛盾与问题都在制约着欧洲反恐的能力。