公共政策的功能新探

谢子传

摘要：国内教科书对公共政策的功能的阐述明显过于粗浅，有重新探讨的必要。事实上，公共政策的功能有三大方面，分别是公共管理功能、制度生成功能和文化传承功能。公共管理功能是以往大家普遍论及的，主要包括秩序管控、行为引导和利益分配的功能。制度生成功能和文化传承功能是以往被大家忽略的公共政策功能，前者包括制度创制、制度变迁（创新）和制度废止的功能；后者包括价值导向、观念更新和精神弘扬的功能。

关键词：公共政策 功能 公共管理功能 制度生成功能 文化传承功能

所谓公共政策的功能，就是指公共政策在生效或执行后对社会和公众所产生的影响或发挥的作用。对于公共政策的功能，国内教科书大体上把它归纳为四个方面，即管制功能、引导功能、调控功能和分配功能。但是，笔者认为，对公共政策功能的认识，仅有这样简单的归纳是十分粗略和粗浅的，与当今社会公共政策的实际作用不相匹配，对此必须给予重新认识。当今社会，公共政策无所不在，涉及社会生活的方方面面，国家、政府使用公共政策杠杠在期然与不期然间、主观与客观上无不彰显出公共政策的强大的多方面的功能。归纳起来，公共政策的功能至少有公共管理功能、制度生成功能和文化传承功能这三大方面。

一、公共管理功能

公共政策对社会的发展，对组织和公民个人的生产、生活和学习的影响都是直接、广泛而深远的。在公共管理实践中，公共管理主体在日常的公共事务管理和服务的过程中，通常把制定、执行政策作为其履行职能的基本手段，以实现自己的职能目标和要求。换句话说，公共管理主体通过制定和实施公共政策，可以发挥规制和控制社会秩序、约束和引导组织及人的行为、合理使用和分配社会资源的作用。事实上，这就是公共政策的三项公共管理功能，即秩序管控、行为引导和利益分配功能。国内教科书关于公共政策功能的阐释主要就是围绕公共管理的角度展开的。

（一）秩序管控

公共政策的秩序管控功能是指公共管理主体利用公共政策在维护社会秩序、协调社会冲突、控制社会风险等方面所发挥的作用。客观地说，无论是发达国家还是发展中国家，社会公共问题都是普遍存在和不断出现的，诸如社会治安、自然灾害、能源交通、环境生态、民生热点等等问题都是各国政府要致力于预防和解决的公共问题。诚如德国学者柯武刚、史漫飞所说：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序。”

预防和解决社会公共问题，既是民众的期望，也是政府的职责。政府如何来履行这职责？其主要办法就是通过制定和实施有关的公共政策，以保障整个社会的良性运转与协调发展，具体就表现为社会秩序稳定、社会关系和谐、社会风险可控。反之，当社会的良性运转与协调发展出现问题时，比如物价不稳、社会不公、交通拥堵、经济发展停滞、社会管理混乱、群体性事件不断、公共卫生事件频发等等问题发生时，政府适时与适当的管控就是十分必要的。因为，诸如上述这些社会秩序失控的公共问题，个人及其他社会组织既没有解决这些问题的能力，也没有解决这些问题的权力。只有政府才有解决公共问题的权力和能力，政府通过制定和实施公共政策，为社会的良性运转与协调发展指明方向、提供规则及督促措施，从而实现公共政策的秩序管控功能。

公共政策的秩序管控有主动型管控与被动型管控的区别。主动型管控是在科学预测和正确把握社会公共问题发生、发展规律的基础上，通过制定和实施公共政策防患于未然，把问题解决在萌芽状态，把事件控制在社会可容忍的范围之内，没有给社会造成明显的负面影响和重大的财产损失。被动型管控是种事后管控，也就说社会公共问题已经出现严重局面，社会后果已经超出了社会的容忍限度，这时通过公共政策试图重新建立社会正常秩序的努力就是被动型管控。

（二）行为引导

公共政策的行为引导功能是指公共管理主体利用公共政策对组织、团体和个人的行为所具有的引导作用。社会各种组织、团体和个人都是在定的行为模式下从事各种活动和进行各种行为的，人们为什么从事某种活动、为什么进行某种行为？这里有“两只手”在起作用，一只手是“无形的手”，一只手则是“有形的手”。前者以市场规律为主，后者以公共政策为主。例如，企业的经营行为，一方面是由市场规律主导的，只要有利可图，企业就会积极作为；另一方面，如果企业的经营活动走向了垄断，那么政府就会通过包括法律在内的公共政策手段进行干预，制止和消除影响公平的垄断行为。

公共政策对社会行为的引导之所以是一只“有形的手”，是因为公共政策的内容是具体的和明文规定的，政府允许做什么，不允许做什么；人们应该做什么，不应该做什么以及应该怎么做等等，都是有案可查的。无论是谁，违背了明文规定的公共政策，必然要受到相应的惩罚。这显然与市场规律对人们行为的潜在的、无形的引导是不同的。

公共政策的行为引导功能有积极和消极之分。积极的行为引导以公共政策中的鼓励性工具为主，通过给公共政策的目标群体以物质或精神上的奖励，引导人们更多地、更积极地从事这种行为。消极的行为引导以惩罚性工具为主，通过给公共政策的目标群体以物质或精神上的惩罚，迫使人们不想或不敢从事某种行为。当然，公共政策积极的行为引导功能与消极的行为引导功能既可以在不同的公共政策里存在，也可以在同政策里并存。

（三）利益分配

公共政策的利益分配功能是指公共管理主体利用公共政策对社会资源和社会收益在定政策目标群体内进行分配的功能。任何政策实际上都涉及利益分配，这种利益或是物质层面的或是精神层面的。换句话说，任何政策经出台，客观上都是个利益格局的重新调整问题，通俗地说，也就是政策使谁受益的问题。

众所周知，社会成员的构成是复杂的，不同的人有不同的需要，而社会资源总是有限的。因此，公共政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是部分人从中获得了较多的利益，另一部分人从中获得较少的利益、或不能从中获得利益乃至利益受损。有鉴于此，公共政策在利益分配的功能中要十分注重公平原则，否则会给社会的良性运转和社会的和谐稳定产生负面影响。近些年来，虽然我们的经济发展很快，可供分配的“蛋糕”是越做越大了，但不能否认，我们的公共政策在如何分配这个“蛋糕”的问题上还是存在些不尽如人意的地方，分配不公已然成为公众瞩目的个焦点。

诚然，公平问题是公共政策在进行利益分配时要特别注意的问题，但也不能完全被所谓的“公平”束缚住手脚，从公共政策的引导功能来说，公共政策在进行利益分配的时候，理应把利益分配倾向于那些与政府偏好保持致的人，倾向于那些代表先进生产力发展方向的人，倾向于那些能与社会绝大多数人利益致的人。果如是，公共政策的利益分配功能就得到了很好的体现。

二、制度生成功能

尽管有时候制度与政策在理论上很难截然分开，但在现实生活中，人们对对象明确、内容特定、实效性强的公共政策还是有很直观的感受的，一般不会混同于先于政策存在的制度。当然，公共政策系统本身也是在既有制度的框架内运行的。制度经济学对制度与政策的互动关系有十分精辟的论述：“公共政策……通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为政策行动的负效应。”由此可见，公共政策与制度是相互影响、彼此制约的。从公共政策对制度的作用而言，公共政策具有制度生成功能，具体表现为公共政策的制度创制功能、制度变迁（创新）功能和制度废止功能。这点，学者杨伟民说得更直接，她指出：“政策是建立和改变制度的工具、方式，决策者可以通过政策直接改变既有的制度，也可以通过政策影响既有的制度使之发生变化，或者通过制定新的政策创建新的制度。

（一）制度创制

公共政策的制度创制功能是指公共政策对制度确立、制度形式和制度的健全完善所起的作用。正像我国台湾学者伍启元所说：“许多政策可能变成持久的制度。凡是项政策变成法律、法规、条例等，它便成为社会制度的一部分。”这是符合历史和社会现实的。许多社会制度的建立与完善都是以先前的政策为基础的，在政策成熟的基础上逐步形成了政治制度、经济制度或社会制度等。例如，新中国的土地制度就是在建国前后实施的土地改革政策基础上逐步形成的。制度主义学派从制度起源的角度将制度分为内在制度和外在制度两种。内在制度（也叫非正式制度）“是从人类经验中演化而来的”，它“体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法”，如风俗习惯、伦理道德、文明礼仪等。外在制度（也叫正式制度）“是被自上而下地强加和执行的”，它们“由一批代理人设计和确立”，如司法制度、选举制度、警察制度等。这里所谓“一批代理人”其实也可以理解为政策制定者，由这些政策制定者“设计和确立”制度开始往往都是以公共政策的形式颁布实施的，经过实践检验成熟之后才会固定为制度。

（二）制度变迁（创新）

在社会稳定发展时期，制度的规范作用是相当巨大的，但是，当社会环境发生了巨大变化，或者说在社会转型期，制度又可能成为社会进步发展的障碍。这时，制度变迁或日制度创新就摆在了当政者或政策制定者目前。然而，众所周知，由于路径依赖的存在，制度变迁，尤其是制度创新是不会自动实现的，“外在规则有时相当僵化，即使是在环境已经发生变化的时候也是如此”，所以，制度变迁（创新）一般要有外在力量的推动。这种外在力量是什么？其中主要的一种力量同时也就是制度设计者本身。柯武刚、史漫飞指出：“外在制度由拥有政治权力的领导机构根据宪法设计出来，并由它们自上而下地强制推行。因此，变革外在制度需要政治行动。外在规则的变革取决于集体性决策。”显然，所谓“集体性决策”就是公共政策。也就是说，公共政策具有制度变迁（创新）的功能。复旦大学教授张国庆也指出：“公共政策可以通过改变制度安排来影响制度创新，具体地说，可以通过对原有制度做出调整和修正，来对旧制度安排指出调整，或者通过制定新政策，做出新的制度安排，或者公共政策上升为法律，成为种制度，实现制度创新。”

（三）制度废止

事实上，在社会转轨时期，特别是发生革命性变革的时候，国家层面、社会层面的许多制度往往都会被推翻，或被弃之不用，或被另起炉灶，或被改头换面，新中国成立时对民国时期的许多制度即是如此。当然，与制度变迁（创新）样，制度废止也不会自动实现，一般也要通过执政当局、制度设计者或政策制定者通过定的形式宣布废除、终止或取消，这其中常见的形式就是通过颁布实施新的公共政策将旧制度废除、终止或取消。当然，即使是在社会稳定发展时期，当执政者、政府认为某项制度已经不合时宜，或者已经过时的时候，也会通过新的公共政策的推行而将其废止。

三、文化传承功能

公共政策尽管在形式上表现不一，在内容上不而足，但不论什么形式和不论什么内容的公共政策，都必然包含或隐含着某种文化基因，正因为公共政策中有这种有时候甚至不容易察觉的文化基因的存在，才使得公共政策具有更好的稳定性和连续性，也才使得实际上相互分离的公共政策的制定者和执行者能基本保持对公共政策的大致相同的理解。这些显然是共同文化纽带在起作用。反过来，文化差异导致的政策差异也可以从另一个侧面说明公共政策具有文化传承的功能。公共政策的文化传承功能总的来说在很多时候是隐性的和不宜察觉的，但具体到某项公共政策，则会通过其价值导向、观念更新和精神弘扬等功能表现出来。

（一）价值导向

有人认为，“一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值”。但是，价值是个多元的概念，一个公共政策不可能同时满足社会不同群体的价值需求，因此，在公共政策中，政府的价值偏好往往会成为政策主导的内容和手段，或者说，公共政策反映的是政府的偏好，能集中体现政府的价值取向。从政府管理的角度来说，公共政策不仅要把社会成员的积极性、主动性和创造性发挥出来，而且要把他们集中到实现政府所倡导和追求的目标上去。因此，公共政策必须有明确的价值导向，帮助人们进行正确的价值选择。例如，利息税政策意在鼓励投资与消费，塑料袋有偿使用政策意在减少白色污染、保护环境，“醉驾入刑”政策意在增进安全、秩序与文明……等等。

在论及公共政策的价值导向功能时，还必须注意点，即公共政策中的价值冲突问题。按照美国学者德博拉斯通的观点，公共政策本身就是充满悖论的，比如在讨论自由价值时，斯通就指出：“政策问题于是就成了在保护个人自由和防止伤害他人之间的一种选择。”有时候，一些价值都显得那么重要，如效率与公平、自由与秩序、民主与科学、当前利益与长远利益等等，这时候，公共政策的价值导向就显得特别重要。提升公共政策的科学性，尽可能取得这些具有一定冲突的价值之间的平衡，需要的就不仅仅是公共政策制定者的觉悟和责任，更重要的恐怕是智慧和勇气。

（二）观念革新

观念是人们在实践中形成的各种认识的集合体。由于观念一般是源于人们过去的社会实践，所以既可以是人们自身实践的结果，也可以是代际传承的结果。但不管观念是怎么形成的，观念经形成，都会引导人的行为，甚至在很多情况下对人的行为有重大的决定作用。人的观念会随着社会的发展而发生改变，但有时候也有很大的滞后性，成为阻碍社会发展进步的力量。这时候，借助公共政策的观念革新功能可以起到破除旧观念、树立新观念的作用。

公共政策对人们观念的影响是十分巨大的，甚至会产生巨大冲击的效果。最能说明这个问题的就是计划生育政策了。众所周知，我国传统的生育观念是传宗接代、多子多福。20世纪70年代后期，计划生育政策一经颁布，给中国老百姓带来的观念冲击不啻惊天之雷，巨大的观念障碍也成为实施计划生育政策的巨大阻力。但该政策坚持实施30多年来，传统的旧观念已经被很多人抛弃，绝大多数人已经接受了“生男生女都样”“只生一个好”的新观念。

（三）精神弘扬

公共政策必须具有公共性，这应该是所有公共政策学者的普遍共识。记得日本学者药师寺泰藏说过，公共政策的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。也可以说，“公共性”是公共政策的基本精神。所以，执行个好的公共政策，实际上就是在弘扬公共精神。通过公共政策大力弘扬公共精神，有助于在全社会范围内荡涤自私自利的个人主义和狭隘的小团体主义。

当然，公共政策的精神弘扬功能还大量地表现在具体的公共政策中，象征性政策更是如此。因为象征性政策对人们几乎没有什么真正的物质性影响，也不分配有形的利益，而是涉及人们非物质生活层面的东西，主要也就是精神层面的东西，如当年毛泽东的句“向雷锋同志学习”的题词，使得雷锋精神带带相传。我们设立教师节，更多的也是唤起人们尊师重教的精神，我们恢复传统节日为法定节假日，也是为了更好地继承民族传统文化……等等。因此，公共政策的精神弘扬功能或存在于公共政策的公共精神中，或大量存在于象征性政策中。