滇池流域水污染防治收费政策实施绩效评估

张家瑞，王金南，曾维华*，蒋洪强，杨逢乐

（1.北京师范大学环境学院，北京 100875；2.环境保护部环境规划院，北京 100012；3.云南省环境科学研究院，云南 昆明 650034）

滇池流域水污染防治收费政策实施绩效评估

张家瑞1，王金南2，曾维华1*，蒋洪强2，杨逢乐3

（1.北京师范大学环境学院，北京 100875；2.环境保护部环境规划院，北京 100012；3.云南省环境科学研究院，云南 昆明 650034）

分析了滇池流域现行的排污收费制度、污水处理收费制度和阶梯水价政策的实施效果，采用DEA方法的C2R模型和BC2模型对2001～2012年滇池流域水污染防治收费政策实施绩效进行了评估.结果表明：排污收费制度、污水处理收费制度和阶梯水价政策对降低滇池流域废水和污染物的排放以及提高流域用水效率均起到了较好的促进作用，且各政策实施绩效水平较高，综合效率值均值为0.902；影响滇池流域水污染防治收费政策的主要因素为单位COD排放工业增加值，可通过提高排污费征收标准或者排污费改税等措施，以进一步降低企业污染物的排放量；作为有效实施的环境经济政策，适当调整政策的征收标准，有利于提高各政策的实施效率.

水污染防治；收费政策；绩效评估；数据包络分析；滇池流域

发达国家的经验证明，建立并实施一套与社会经发展相适应的环境经济政策是政府干预环境保护的有效途径［1］.环境经济政策主要有环境收费、环境激励补贴、信贷、保险、建立市场（交易许可证制度）等类型［2-3］.环境收费政策是我国政府进行环境管理的主要经济手段，在我国环境保护中发挥了重要作用.我国现行的水污染防治收费政策主要有排污收费制度、污水处理收费制度和城市供水价格政策.以上3种政策均通过制定一定的征收标准，由国家或地方政府相关部门对用水和排污单位统一征收相关费用，从而引导企业、居民自觉降低排污、减少水耗，以达到控污和节水的目的.水污染防治收费政策实施绩效评估，即通过分析水污染防治收费政策的实施效率，探讨影响其实施效率的主要因素，为改善和提高水污染防治收费政策实施效果提供参考.

国内已有较多学者对我国水污染防治收费政策的实施效果进行研究［4-7］.龙凤等［4］采用逻辑框架法结合层次分析法对我国水污染物排放收费政策的成功度进行了评估，结果显示我国水污染物排放收费政策在水污染防治中起到了一定的作用，但仍存在征收标准低，执法薄弱等问题.刘恋等［5］通过问卷调查探讨了昆明市水价的合理性，提出了昆明市自来水合理水价的建议.窦小东等［6］采用多种分析方法探讨了城市水价调整的主要影响因素，对未来城市水价合理调整的可行性进行了分析，结果说明我国城市生活水价仍有合理的上调空间.李晓莉等［7］从消费者决策行为和政府决策行为视角出发，研究了我国污水处理费最优定价标准，结果显示我国大部分城市的污水处理费仍然处于较低水平，可适当调高污水处理费征收标准.

以上研究均选取单一的政策进行研究，目前国内对水污染防治收费政策综合实施绩效的研究较少.滇池流域是我国较早制定和实施污水处理收费制度和阶梯水价政策的地区.因此，本文在对滇池流域现行水污染防治收费政策—排污收费制度、污水处理收费制度和阶梯水价政策实施现状分析的基础上，采用数据包络分析（DEA）的方法对这些政策的综合实施绩效进行评估，旨在为提升和改善滇池流域水污染防治管理水平提供参考.

1 DEA绩效评估模型

数据包络分析（DEA）是一种非参数方法，1978年首次由Charnes等［8］提出，用于评估多投入和多产出情况下的不同决策单元（DMUs）的相对效率.与传统的评价方法相比，DEA方法不需要考虑投入与产出之间的函数关系，且不需要预先估计参数权重，克服了传统绩效评价方法中权重设置时主观因素的影响［9-10］.由于DEA的这种评价优点，在过去30多年里取得大量的理论研究与实践应用的成果［11-12］.已有研究证明，DEA方法可以比较客观、简约、直观地评价政府社会管理职能的相对有效性，帮助政府部门准确掌握社会管理职能绩效水平［13］.本文采用固定规模报酬下的多投入、多产出的效率评价C2R模型和变动规模报酬下涵盖纯技术效率和规模效率的BC2模型评估滇池流域水污染防治收费政策实施绩效.

假设有n个决策单元DMUj（j=1，2，3，…，n），每个DMU有m种类型的投入Xj=（X1j，X2j，…，Xmj）和S种类型的产出Yj=（Y1j，Y2j，…，Ysj），其中（x0，y0）为DMU0的投入和产出，则具有非阿基米德无穷小量ε（小于任何正数且大于0，可取10-6）的DEA模型为［9-10，13-14］：

其中：θ为决策单元DMU0的效率值（0≤θ≤1），θ值越接近于1，其效率值越高；S+、S-分别为投入和产出指标的松弛变量；λj为投入和产出指标的权系数.当δ=0时，为C2R模型；当δ=1时，为BC2模型.

在C2R模型中，可根据λj的最优值（j=1，2，…，n）来判别DMU0的规模收益情况，具体如下：

C2R模型求解的θ*为综合技术效率值（TE），BC2模型求解的θ*为纯技术效率值（PTE）.根据公式：综合技术效率=纯技术效率×规模效率，可求得规模效率（SE）.综合技术效率可反映水污染防治收费政策实施绩效的整体水平，TE=1，说明政策综合实施效率DEA有效；TE＜1，说明政策综合实施效率DEA无效，需根据投入和产出的松弛变量，确定无效的主要影响因素，提高水污染防治收费政策实施绩效.PTE反映在不考虑各项规模变化的情况下，水污染防治收费政策实施过程中管理制度和技术因素的绩效状况；SE是指在技术和管理水平一定的前提下，现有水污染防治投资规模与最优投资规模之间的差异［9，14］.

2 滇池流域水污染防治收费政策实施现状

滇池流域在昆明市辖区范围内，是云南省人口最稠密、社会经济最发达的地区，随着社会经济的快速发展以及城市规模的不断扩大，水资源短缺和水环境污染逐渐成为制约滇池流域社会经济可持续发展的重要因素［15-16］.因此，昆明市政府在排污收费制度、污水处理收费制度和城市供水价格（主要体现在施行阶梯水价）政策等方面均制定了一系列的措施，以保障社会经济与环境保护的和谐发展.

2.1 排污收费制度实施现状

排污收费制度从1982年开始在昆明市实施，是滇池流域实施最早的环境经济政策［17］；2003年7月1日以后，滇池流域为了加强对排污费征收、使用和管理，废水排污收费施行新的征收标准，由单一浓度收费方式转向浓度与总量相结合的收费方式，且于2009年1月1日再次提高了征收标准（云发改价格［2008］2514号）.

对滇池流域排污收费年征收额与企业排污情况进行线性拟合（图1）.由图1可知，排污收费年征收额与单位COD排放工业增加值和单位废水排放工业增加值均呈正相关，其中与单位废水排放工业增加值拟合度较高（R2=0.8767），与单位COD排放工业增加值拟合度较低（R2=0.5701）.由于滇池流域排污费征收在2003年执行新标准前，主要是针对企业废水排放量和废水浓度超标量进行征收，因此对企业废水排放行为具有较好的约束作用；2003年施行“总量收费”新标准后，滇池流域转为按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费，因此对COD排放起到了较好的控制作用［18］.

图1 排污收费额与企业排污线性拟合Fig.1 Linear fitting between the amount of pollution charges and sewage of enterprises in Dianchi Lake basin

2.2 污水处理收费制度和阶梯水价政策实施现状

昆明是水资源短缺的特大型城市，为了保护和合理开发利用水资源，促进节约用水，加大城市污水处理力度，自1997年率先试点实行征收污水处理费，自2002年起施行阶梯式水价，两项费用均包含在滇池流域居民、企事业和工商业日常用水的水价中，由相关部门统一征收，是全国较早实施污水处理收费制度和阶梯水价的城市.为充分发挥价格杠杆的作用，昆明市污水处理费和阶梯式水价政策自实施以来，已经过多次调整（最新在征收标准为昆发改审批［2009］46号）.

由2001～2012年滇池流域污水处理费征收情况（图2）可知，生活污水处理费和工业废水处理费年征收额均呈现逐年增加的趋势，其中生活污水处理费年征收额由2001年的0.64亿元提高到2012年的1.59亿元，工业废水年征收额由2001年的0.14亿元提高到2012年的1.34亿元；且在2006年和2009年提高调污水处理费征收标准后，对污水处理费征收额均有较大程度的提高.

图2 2001～2012年生活污水和工业废水污水处理费年征收额Fig.2 The levied treatment charging fees of domestic sewage and industrial wastewater from 2001to 2012

通过图2还可以看出，生活污水处理费年征收额高于工业废水处理费年征收额（滇池流域生活用水水费年征收额也高于工业用水水费年征收额），这可能与滇池流域近些年调整流域内产业结构，积极推行重污染企业退出等政策相关，因此滇池流域应继续调整和优化产业结构.此外，滇池流域应加大节水宣传力度，增强居民日常生活的节水意识，控制生活污水的排放.

对工业用水重复利用率与工业用水水费年征收额进行线性拟合（图3）.由图3可以看出，工业用水重复利用率与工业用水水费年征收额拟合度较好，呈较强的正相关关系（R2=0.7884），说明随着工业用水水价的不断调整，促使企业自觉提高其工业用水重复利用率，从而有效的限制了工业废水的排放.

图3 工业用水水费年征收额与工业用水重复利用率线性拟合Fig.3 Linear fitting between the levied industrial water charges and the reuse rates of industrial water

3 滇池流域水污染防治收费政策实施绩效评估

3.1 评估指标的选取与描述性统计

表1 投入和产出指标描述性统计Table 1 Descriptive statistics of input and output indicators

为保证数据的准确性和有效性，本文对滇池流域2001～2012年水污染防治收费政策实施绩效进行评估.由于水污染防治收费政策是一种环境经济手段，主要通过制定一定的征收标准，向排污者和水资源使用者征收一定的费用.费用的征收只是一种手段，政府的最终目的是通过征收最少的费用以达到环境保护和资源节约的目的.因此，本文选取2001～2012年滇池流域水污染防治排污收费政策年征收额、污水处理费年征收额和水费年征收额作为各政策的投入指标，符合DEA方法对投入指标越小越好的要求.本文综合考虑3种政策在水污染防治方面的作用和参考相关政策绩效评估的文献［19-20］，选取2001～2012年单位COD排放工业增加值、工业用水重复利用率和单位污水排放GDP产出作为产出指标，以上指标均是越大越好型指标，符合DEA对产出指标越大越好的要求.DEA方法的“拇指法则”认为DMUs的个数应不少于指标总数的2倍，才能保证计算结果的准确性［21］.本文DMUs共12个，投入和产出指标共6个，符合模型准确运算要求.各指标描述性统计如表1所示.

3.2 结果分析

3.2.1 效率值分析 从表2可以看出，2001～2012年滇池流域水污染防治收费政策综合技术效率的平均值为0.902，说明滇池流域水污染防治收费政策整体执行效果较好.这主要是由于以上3种政策均由政府相关部门统一征收，能够较为规范和严格的执行.其中2005年、2007年、2009年和2010年为技术效率有效年份；在技术效率无效的年份中，2001年的效值最低为0.757.滇池流域在2009年提高COD排放征收标准，在2006年和2009年分别两次提高污水处理费和阶梯水价的征收标准，通过分析技术效率有效年份，可以发现2009年为滇池流域污水处理费和阶梯水价征收标准调整的年份，2007年和2010年为征收标准调整的后一年，说明调整征收标准对降低滇池流域企业排污和提高用水效率有一定的促进作用.

表2 DEA绩效评估结果Table 2 Performance evaluation results by DEA model

通过表2可以看出，滇池流域水污染防治收费政策纯技术效率的平均值为0.979，说明滇池流域水污染防治收费政策管理技术水平较高.滇池流域水污染防治收费政策规模效率的平均值为0.922.整体而言，滇池流域水污染防治收费政策技术效率的非有效性主要来自规模非有效性，次要来自纯技术非有效性［10］.

3.2.2 规模收益分析 从表2可以看出，2001～2012年滇池流域水污染防治收费政策有4年达到DEA规模收益有效，且有效年份同DEA技术效率有效年份一样；非规模收益有效年份中，有5年为规模收益递减，3年为规模收益递增.

通过分析投入和产出的松弛变量可以知道导致规模收益无效的原因［14］.从投入角度分析，规模收益递减的年份中，其主要影响因素为水费年征收额（表2），即在产出不减少的情况下，可适当降低当年水费的征收额；规模收益递增的年份中，主要影响因素为排污收费年征收额（表2），因此需要对滇池流域排污收费政策进行调整，以提高其实施绩效.对比分析规模收益递减和规模收益递增的影响因素可以发现，规模收益递减的年份主要集中在2005年以前，规模收益递增的年份主要集中在2010年以后，可能由于2009年滇池流域再次提高阶梯水价、污水处理费和排污收费的征收标准，标准提高后对滇池流域内企业污染物排放和用水起到了一定的限制作用，从而对提高滇池流域污水处理收费制度和阶梯水价政策的实施效率起到了一定的促进作用.此外，DEA无效年份中，多数为规模收益递减，因此，滇池流域相关政府部门还应提高各政策的管理技术水平和执行监管力度.

从产出角度分析，无论是规模收益递减还是递增，其主要影响因素均为单位COD排放工业增加值，因此滇池流域应适当提高排污收费政策的征收标准或通过排污费改税等政策，以促使流域内企业通过技术升级、清洁生产等措施降低污染物的排放［18，22］.

3.2.3 投影分析 假设DEA无效决策单元DMU0的投入指标x0和产出指标y0在C2R有效前沿面上的投影点为），根据DEA的投影理论.由此可计算出DEA无效决策单元DMU0投入和产出的调整值［14］：

由表3可以看出，在非DEA有效年份中，单位COD排放工业增加值除2006年外，均存在不同程度的产出不足，是影响DEA无效的主要因素，其中2008年调整量最大，需增加1243.02万元/t.从投入调整值可以看出非DEA有效年份均存在不同程度的产出不足，是影响DEA无效的主要因素，其中2008年调整量最大，需增加1243.02万元

/t.从投入调整值可以看出非DEA有效年份均存在不同程度的投入冗余，其中2011年排污收费年征收额调整值最多，为173.39万元，2006年水费年征收额和污水处理费年征收额调整值最多，分别为1.43亿元和0.66亿元.

表3 非DEA有效年份调整值Table 3 Adjusted values of DEA inefficiency years

4 结论

4.1 滇池流域作为在全国较早实施阶梯水价和污水处理收费政策的地区，其水污染防治收费政策对降低滇池流域污染物的排放和提高流域用水效率起到了较好的促进作用.通过DEA分析，滇池流域水污染防治收费政策实施效率水平较高，技术效率平均值为0.902，技术效率的非有效性主要来自规模非有效性，次要来自纯技术非有效性.

4.2 影响滇池流域水污染防治收费政策的主要因素为单位COD排放工业增加值，因此滇池流域应在现有征收标准的基础上提高企业排污收费的征收标准或通过排污费改税等政策，以促使流域内企业通过技术升级、清洁生产等措施降低污染物的排放.

4.3 水污染防治收费政策作为有效实施的环境经济政策，适当调整政策的征收标准，有利于提高各政策的实施效率.

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Performance evaluation on the water pollution control charging policy of Dianchi Lake basin.

ZHANG Jia-rui1，WANG Jin-nan2， ZENG Wei-hua1*， JIANG Hong-qiang2， YANG Feng-le3
（1.School of Environment， Beijing Normal University， Beijing 100875， China；2.Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012， China；3.Yunnan Institute of Environmental Science， Kunming 650034， China）.

China Environmental Science， 2015，35（1）：634～640

This study analyzed the effect of water pollution control charging policies （wastewater charging system， sewage treatment charging policy and staged water price policy） which were currently implemented in Dianchi Lake basin. And then the performance of water pollution control charging policies of Dianchi Lake basin from 2001 to 2012 were evaluated using the C2R model and BC2model. The results showed that the policies of wastewater charging system，sewage treatment charging policy and staged water price policy had played important roles for reducing waste water emissions and improving the water using efficiency in the Dianchi Lake basin. The technical efficiency level of water pollution control charging policy in Dianchi Lake basin were high with a mean value of 0.902. The main factor affecting the water pollution control charging policy of Dianchi Lake basin was the industrial added value per unit COD discharge，therefore the government of Dianchi Lake basin could raise the standards of corporate sewage charges or levy discharge taxes in order to reduce pollutants emissions. Adjusting the impose standards of different policies appropriately， as the important environmental economic policies， would help to improve the implementation efficiency level of policies.

water pollution control；charging policy；performance evaluation；DEA；Dianchi Lake basin

X524

A

1000-6923（2015）01-0634-07

张家瑞（1986-），男，山东临沂人，北京师范大学博士研究生，主要从事流域水资源规划与管理研究.发表论文3篇.

2014-05-02

国家水体污染控制与治理科技重大专项（No.2012ZX07102-002-05）

* 责任作者， 教授， zengwh@bnu.edu.cn