社会整合视域的我国法治行政问题与策论

朱前星 李洋森

摘要：重塑政府社会整合能力，凝聚合力，确保公平正义的社会秩序，是当代中国国家治理的重大课题。国家治理实践表明，一个以市场为主导的开放社会，法治行政业已成为社会整合的必然逻辑。然而，现阶段，权力本位而非权利本位的法律观、位阶法律冲突、行政执法行为市场化以及权力滥用等违背法治行政的问题，已严重影响政府进行社会整合的有效性与权威性。因之，我们亟需培育以法治精神为核心的行政价值观，实现法治从“治民”到“治官”的转换；确定行政立法权力边界，避免立法机关对行政立法授权的“一揽子”授权模式；推进行政机构组织和职权的法定化，坚守“法无授权即禁止”及“程序正义”原则；建立全方位、多层次、强有力的行政监督网络体系，为政府社会整合提供价值支撑、制度支持和组织保证。

关键词：社会整合；法治行政；行政限权

中图分类号：D9221文献标志码：A文章编号：1006-1398（2015）05-0083-07

社会整合是将社会有机体中不同的要素结合为一个统一、协调整体的过程，主要包括社会价值的整合、制度规范的整合、社会组织的整合等。现代社会的最主要特征就是社会利益结构的不断分化，不同的利益基础产生了多元的社会价值观，而社会整合能够使社会形成公平合理的社会秩序，使社会成员结成共同的价值观念和利益基础，进而在全社会凝聚合力实现社会健康发展。中国传统社会的整合往往依赖于高度集权的行政组织，通过命令与强制的方式来展开。自改革开放以来，随着市场经济的不断发展，社会利益结构急剧分化，在政府之外产生了各种社会主体，它们各自在不同层面以不同方式参与到国家治理活动中，并基于自身特质提出各种利益诉求。但是，由于国家行政体系组织架构庞大，它无法对社会纷繁复杂的不同利益诉求进行及时有效的回应，于是，社会贫富差距、城乡差距、地区差距扩大趋势得不到有效遏制，这就加剧了社会利益结构的失衡，削弱了政府社会整合的权威。社会治理实践表明，一个以市场为主导的开放型社会，法治才是实现社会整合目标的有效方式。党的十八届四中全会明确提出，实现社会价值[JP1]整合，必须要“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，……必须更好发挥法治的引领和规范作用。”[2]所以，以法治行政为突破口，重塑政府社会整合能力，是中国当代社会整合的重大课题。

一社会整合与法治行政的逻辑互摄

利益分化是社会发展的必然趋势，同时利益分化也会引发利益矛盾和冲突，为了让社会成员和各种利益团体“不致在无谓的斗争中把自己的社会消灭，就需要……把冲突保持在‘秩序的范围以内。”[3]因而要实现社会整合的目标，就必然需要有一种力量对社会资源进行合理配置，化解由利益分化和观念差异所产生的各种社会矛盾和冲突，而政府就是这样一种权威的主导力量。政府是公共权力的掌控者，通过行政权力的行使，主导着社会公共资源的分配，肩负着进行社会管理，维护社会秩序，推动社会发展的任务。现代社会的公共事务是极其复杂的，单靠执政者个人的能力是无法应对这些事务的，从世界各国现代化的历史实践来看，政府整合社会资源主要是通过法律制度的力量来实现的。另一方面，对政府来说，由于行政权力远比其它权力要强大，其支配的社会资源也更多，更加需要通过法律对行政权力加以制约，避免利益结构失衡而导致的社会冲突。因此“法治行政”也就成为社会整合的逻辑要求。

法治行政是对我们过去一直强调的依法行政理念的深化和扩展。党的十八届四中全会提出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”[2]。十八届四中全会关于依法治国的科学论断本质上涵摄了法治行政与社会整合三大基本逻辑。

其一，作为社会整合的践行主体，行政机关及其工作人员应以法治行政作为其行动准则及行政价值观。政府和公民自觉守法是法治社会的基本要求。从公民的层面看，社会利益结构的分化必然导致社会成员思想观念的分化，需要树立法治观念来纠正、平衡、统摄多样化的价值观，确保社会整合的有效性。政府要把法治行政的价值理念纳入社会核心价值体系中，通过法治政治社会化的过程，向社会成员传播法治精神，强化民众对法律的认同和支持，并内化为自己的情感和信仰。从政府的层面而言，法律的稳定性使得其往往不能对社会事务的新变化作出有效及时的回应，这就需要行政机关及其工作人员通过合理运用自由裁量权来处理社会发展中的各种问题。因而，人人守法首先要求行政权力的行使者自觉遵守宪法和法律，树立权利本位的法治观念，“行政权力如果不以法律之根据为基础，则不得命令公民以义务，或侵害公民的权利。”[4]即使在缺少法律规定的情况下，也能够遵循法治的内在精神，维护社会公平与正义，尊重和保护人权。“公民遵守法律义务的实现程度深受官员是否坚持法律的内在道德这一点所影响，官员对公民正常遵从法律的期望取决于官员只根据自己所公开宣布的规则行动的承诺”[5]， 行政机关及其工作人员如果不能以法治行政作为其行动准则及其基本价值观，其价值整合的权威性也将遭到民众的质疑，法治国家也无从建立。

其二，作为社会整合的核心手段，法治行政必须受到法律的制约。行政权的行使具有单向性和强制性的特征。行政机关行使权力时，无需事先征得当事人同意，如果当事人不服从，行政机关可以借助国家强制力保障实施，行政权的这些特点使其能够高效运作，但是，也极易侵犯公民的合法权益。因此，行政机关及其工作人员只能在宪法和法律规定的范围内开展行政执法活动，以法律来规范、制约、监督行政权力的获得和行使。法治行政必须受到法律制约蕴含了三个层面的含义：一是行政权行使的主体只能由法律来授予和认可。任何未经宪法和法律所认定的主体，其作出的行政行为均属非法，公民有权不服从；二是职权法定。行政机关拥有的一切权力都必须来源于宪法和法律的明确授权。行政权的边界只能由法律确定，未经授权之权力皆无效力。三是行政权行使必须遵循法定程序。行政权自由裁量权空间较大，导致行政权行使的随意性较强，因之，必须通过严格的行政程序来限制行政权恣意妄为的空间，以法律程序构建一个能够让行政行为各方平等商谈的平台，充分表达自身的利益诉求，避免行政权对公民权利的侵犯。

其三，作为社会整合之重器，法治行政所依之法必须是善治之法。法律乃治国之重器，良法是其善治之前提。善治是社会整合的最高目标，善治必须在法治基础上，动员并凝聚各社会群体参与社会治理才能实现，这就要求社会整合所依之法必须是蕴含人权、公平、正义等价值内涵，体现人民意志并能够被民众所认同的法律，也即良法。公平正义是良法的价值根基，也是其正当性的来源。其实质是要求经济、政治、文化等各种权利在社会成员之间合理分配，各种义务由社会成员合理承担。现代社会整合的关键在于规则的整合，因之，良法的各部分内容应当协调统一，能够覆盖社会各领域，实现法律与道德伦理、民间习惯法等规则体系的分工协作，以最大限度得到民众的认同和自觉遵行。在社会整合过程中，各利益群体均会在立法层面进行博弈，这就要求良法必须在公平、公正、公开的立法程序基础上产生，保障行政法所涉及的各方均能以平等地位有序参与立法。唯其如此，才能把人民的意愿上升为国家意志，使广大人民的权利诉求为法律所反映，让法律成为公民权利的守护者，从而使法律得到社会成员的一致认同和一体遵行。

二当下中国法治行政建设之问题及其对社会整合的影响

第一，权力本位而非权利本位的法律观，使得社会整合缺乏有效的价值导引。现代国家行政理论与实践表明，权利本位观念是建设现代法治国家的基石。权利本位观念认为政府的权力来自于公民授权，在政府与公民关系中，公民是国家的主人，公民通过宪法和法律规制政府权力，而政府的责任是依法进行公共管理，维护社会秩序，向民众提供公共服务，保障并增进人权。同时，公民也有权对政府行为是否符合自己意愿进行评判，如果政府的施政行为未能满足民众需要，甚至造成危害公民合法权利的后果，公民就有权追究其责任，这种权利本位的法治观念将政府和社会成员牢固维系为一个利益和价值的共同体。而在中国的现实社会中，由于两千多年的专制传统使“人治”思想在我国根深蒂固，以言代法、以权压法、徇私枉法的现象大量存在，成为了当下建设法治国家的主要障碍。部分行政人员依然奉行权力本位法律观，视国家公权力为己有，将法律视为“治民之术”。其行政目的是利用权力控制社会资源为己所用，将自身利益最大化。当下出现的许多焦点性社会问题，如征地拆迁、环境保护、食品安全、腐败与官僚主义等，其产生根源就在于政府与公民关系出现了倒置，一些政府部门和行政人员漠视公民权利，没有从民众需求出发提供必要的公共服务，而公共权力私有化又进一步使社会利益结构失衡，官民关系处于紧张对立的状态，法律维系社会公平正义的力量随之受到质疑，权力至上、金钱至上等错误思潮泛滥，全社会对法律的信仰也无法得到确立，政府缺乏必要的权威和公信力来引导社会价值共识的凝聚，社会整合缺乏必要的精神动力和思想观念基础。

第二，位阶法律冲突及行政立法结果与民众诉求的不一致，使得行政法律体系有效性不足，社会整合缺乏完备的制度支撑。在我国目前的立法体制中，各级人大、国务院及其各部委、地方政府均享有相应的立法权。各立法主体职责不一，利益各异，法律既未对其立法权限作出明确的划分，又缺乏有效的法律审查机制，极易产生法律之间的冲突。这种法律冲突既有同位阶法律冲突，如在长三角海域治理中，江苏、浙江、上海三地所制定的海洋管理法规在管辖范围、执法程序、处罚力度等方面均存在不同程度的差异和冲突，极大影响了该地区海洋环境治理和区域一体化合作；也有下位法与上位法的冲突，如《立法法》《行政强制法》《行政处罚法》均规定：限制人身自由的强制措施和处罚必须由法律制定。但是，由国务院制定颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》却规定：对于卖淫嫖娼人员，公安部门可以收容6个月到2年。在收容遣送、劳动教养制度被废止的当下，这一明显违背上位法的行政法规日益受到社会质疑。如此诸多的法律冲突破坏了法制的统一与协调，使政府社会整合缺乏协调统一的规则体系。同时，法律是否具备合法性和有效性取决于法律是否严格依照民主程序来制定。法律活力的激发有赖于公众的深入参与，我国的行政立法过程还不够透明，法律法规拟定多由行政部门包办，尽管在草案拟定后需向社会公示征求意见，但公示时间有限，民众意见是否被采纳也取决于行政机关单方面的意志，公民也缺乏请求审查、撤销行政法规、规章的程序性权利。这就容易造成行政立法结果与民众诉求有不一致甚至对立的地方，法律本身缺乏足够的民意基础，法律权威无法得到社会的广泛认同。政府要实现整合社会的目标必须依赖法律来调适各种社会关系，因之，法律制度整合成为现代社会整合的中心任务。然而，行政立法方面出现的这些问题使得法律的合法性和有效性大打折扣，“法律只有在受到信任并且因而要求强力制裁的时候才是有效的。”[6]当一个社会无法通过有机的整合形成一套完善的兼具合法性和有效性的法律制度，无论是法治行政还是社会整合都将无从谈起。

第三，行政执法行为的市场化，影响政府社会整合的组织效能。中国传统社会整合模式下，国家掌控了几乎全部社会资源，并通过行政指令对其进行分配。无论是自然经济时代还是计划经济时代，由于市场力量发育弱小，通过权力来攫取不正当利益的空间受到客观环境限制。随着市场经济的发展，所有社会主体均被卷入市场中，但是，政府对社会资源的垄断情况在一些领域仍旧存在，并且，行政权力所支配的社会财富远比以往任何时期都要多，这就导致越接近权力中心的人越容易依赖手中掌握的国有资产和信息优势，在市场中牟取私利，本应为社会提供公共服务的行政权力成为可交换的商品，滋生了腐败现象。就行政部门本身来说，不同地区、不同部门在获得财政拨款方面也存在分配不均的现象，这就导致了行政执法行为与执法者利益挂钩情况的发生，这些部门利用手中的权力，在市场条件下换取部门利益。如一些行政执法部门乱罚款、乱收费，甚至以罚代管。还有一些行政执法部门主动充当有违法行为的企业和黑恶势力的保护伞，置民众利益于不顾，纵容包庇违法行为，这种现象在房地产开发、环境保护等领域尤为突出，行政权力的公共属性遭到扭曲。行政执法是法治行政的中心环节，行政执法中出现的这些问题损害了政府在人民心中的形象，削弱了政府组织整合的效能，也容易导致社会矛盾的激化。根据法制网所发布的《2012年群体性事件研究报告》的统计结果显示，2012年所爆发的群体性事件中因征地强拆和警民冲突所引发的群体性事件分别占到总体的222%，官民冲突、环境维权所引发的群体性事件也分别占到133%和89%。[7]这些事件都与行政执法市场化存在一定程度的关联，给中国社会稳定和社会整合造成了混乱和困难。

第四，权力滥用和行政腐败，侵蚀了政府进行社会整合的权威。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[8]不受监督和制约的权力必然导致权力滥用和腐败。我国的行政权力监督体系既包括人民代表大会、司法机关、政党、各类社会组织以及媒体舆论的监督，也包括行政机关内部的监督。但法律对这些监督体系大多仅有原则性的规定，缺乏具体可操作的程序性规范，监督往往流于形式。如人民代表大会作为最重要的监督主体，可以对政府日常执法行为以及特殊事项以特别调查的方式进行专门监督，然而，在实践操作中由于缺乏具体操作的细则，以致这种专门针对执法环节的监督形式极少被启用。在司法监督方面，我国司法机关常常受制于各级政府的权力干扰，难以开展公正独立的审判，对政府执法行为进行有力的监督。权力监督机制的形式化导致行政机关及其工作人员难以受到有效的权力制约，出现了众多渎职侵权行为以及腐败现象。[9]在20世纪90年代后半期，仅几种主要类型的腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年就占全国GDP总量的132%—168%。[10]腐败现象的蔓延严重侵蚀了政府的合法性基础，成为当前中国一个主要的社会矛盾。

以上问题从根本上说是我国社会转型所致。当下，以户籍制、单位制等为主要手段的身份型社会动员整合模式，已由以国家与社会适度分权为特征，以法律制度为手段的契约型社会整合模式所取代，政府的社会整合能力已大大增强，极大地激发了社会活力。然而，社会转型的加快，又对政府整合社会资源的能力提出了更高的要求。但是，计划经济时代高度集权的社会控制模式之影响很难在短时间内祛除，政府在从人治迈向法治、从权力本位转变为权利本位的过程中面临着一系列深层次的挑战，国家与社会的关系尚不协调。因之，加强法治行政推动社会整合仍是一项紧迫的社会任务。

三以法治行政推进社会整合的路径选择之策论

法治行政的实现具有长期性、复杂性及系统性，需要从社会整合的高度来探索法治行政建设的具体路径。

第一，培育以法治精神为核心的行政价值观，实现法治从“治民”到“治官”的转换，为政府社会整合提供价值导引。现代社会整合需要法治文化的价值引领，培育行政法治观念是法治行政建设的基础性环节。首先，行政机关工作人员应该树立法律至上的观念，充分认识到法律是人民意志的体现，摒弃重权力而轻法律、重义务而轻权利的人治思想，将法治的重心从“治民”的观念转变到“治官”的观念上来，自觉服从法律的规制。其次，进一步明确法律面前人人平等的法治精神，禁止任何人和组织享有凌驾于法律之上的特权，在行政管理的立法和法律适用两方面对于任何人、任何组织都要一视同仁，平等对待。最后，提升行政机关工作人员运用法治思维的能力。法律如果不被遵守也就形同虚设，行政机关作为执法者执法犯法，其带给法律的伤害尤烈。因此，行政机关工作人员应该成为遵守和践行法律的楷模，将法律深化为内心的坚定信仰。十八届四中全会明确提出：“要对法律怀有敬畏之心，……不得违法行使权力。”法治社会的形成有赖于行政机关工作人员敬法守法，从而促进全社会法治观念的培育和提高，所以，“培养从官到民都自觉遵守法律、捍卫法律、自觉抵制各种违法行为的良好风尚，才是根本性的工作”[11]。

第二，确定行政立法权力边界，避免立法机关对行政立法授权的“一揽子”授权模式，为政府社会整合提供制度保障。（1）规制行政机关的立法权限。我国行政立法领域存在诸多问题的根源在于行政机关所拥有的立法权限过大，不仅政府条例、部门规章由行政机关直接制定，许多由人大负责立法的法律法规也由行政机关主导起草制定。这就出现了行政机关自己立法自己执行，既当裁判员又当运动员的情形。例如，开征税收权依照法律应归属人大，而事实上我国18种主要税种中只有3种税是由全国人大立法征收，其余的15种税都是由国务院通过暂行条例来征收的，这无疑削弱了人大作为最高权力机关和立法机关的权威，导致行政权的膨胀和行政立法部门化、地方化的问题。因而，要明确立法权力的边界，适当地控制行政机关的立法权限和立法数量，使人大切实担负起立法的主要责任。在没有得到立法机关的特别授权的情况下，行政机关只能进行执行性的行政立法而不能创设新的法律规范。立法机关在进行立法授权时，应当采取“一事一授权”的方式，尽量避免“一揽子”的授权方式。（2）提高行政立法质量。十八届四中全会指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须……抓住提高立法质量这个关键。”就行政立法层面，首先，要严格遵循法定程序立法，特别是要完善人大制度、政治协商制度、听证制度等立法协商机制，保证民众能够充分有序地参与到立法程序中来。其次，法律条文要符合法律语言要求，必须明确、具体、具备可操作性，避免原则性规定过多的情形。最后，完善法律审查机制，在人大内部设立专门的宪法和法律审查机构，防止行政法律法规与宪法和上位法之间的冲突，同时，也需要解决同位阶法律之间的法律冲突。

第三，推进实现行政机构组织和职权的法定化，坚守“法无授权即禁止”及“程序正义”原则，为政府社会整合提供组织保证。（1）贯彻行政执法的权责一致原则。首先，要实现行政机构组织和职权的法定化。所谓行政机构组织的法定化，就是要求进一步修改完善国务院和各级政府的组织法，以及政府机构编制方面的法律法规，对行政组织的设立、内部组织结构、外部运行方式等都要以法律给予明确规范，避免行政机构臃肿和机构设置混乱。所谓行政机构职权的法定化，就是要以法律的形式确定行政机关的权力清单，法无授权即禁止，非经法律授权任何行政组织皆不能拥有并行使某项职权，进一步增强政府提供公共服务的职权，促进服务型政府建设。其次，要强化政府责任。在明确政府首长责任制的基础上，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对行政机关违法违纪、决策失误所造成重大损失的行为，要及时追究有关人员的责任。（2）实现行政机构工作程序的法定化。程序正义是法治行政所追求的基本理念，只有严格遵循法定程序所作出的执法行为才能最大限度地确保行政权力的使用不至于超出法律边界。因此，要加紧制定一部完善的行政程序法。将行政听证制度、信息公开制度、行政调查制度、说明理由制度、行政案卷制度、行政回避制度等制度体系有机融贯起来。特别是要制定有效的法律责任追究和权利救济程序，实现权责一致的目标。此外，需要制定各类专门行政程序法规范，完善行政程序法体系。通过严密的程序界定行政执法的方法、步骤、形式、权限、强制措施等等，以及作出行政处理和行政处罚决定、实施行政强制措施的条件及权能，保障行政行为的公开性、公正性和合法性。

第四，建立全方位、多层次、强有力的行政监督网络体系，形成对行政腐败的“零容忍”，为政府社会整合夯实合法性基础。对行政权力进行有效的监督和制约是实现法治行政的内在要求。首先，必须加强人大对行政机关的监督，完善人大对政府工作的日常性质询机制，通过构建具备可操作性的程序规则，使人大罢免官员、改变或撤销不合理行政行为的权力落到实处，还可以增加警告、训诫等监督方式使人大对政府的监督措施更有层次性。其次，深化司法体制改革，保障司法机关独立公正地对行政权力进行司法监督。再次，强化纪检监察体制改革，建立垂直、独立、高效的反腐败体系，对政府腐败侵权行为坚决实行“零容忍”。最后，加快建立政府信息公开和官员财产申报公开制度，保障媒体舆论、社会组织和公民个人等对行政机关和行政官员的监督。总之，应致力于将监督纳入法治轨道，确立以人大为核心的监督体系，明确司法机关、纪检监察机关、民主党派和社会组织、新闻媒体等各个监督主体的地位、职责、权限和监督方式，形成全方位、多层次、强有力的行政监督网络体系。

社会整合是构建社会主义和谐社会，推动社会主义现代化建设的内在要求，党的十八届四中全会指出要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”因之，应该加强法治行政的建设，通过法治文化、行政法律制度的建构和政府组织的完善来一体引领中国社会在价值、制度和组织层面的整合，有效保障公民的权利与自由，提升政府社会整合能力，从而形成国家与社会的良性互动，调动一切积极因素，凝聚正能量，促进社会发展，实现社会和谐。

参考文献：

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[7]法制网 2012年群体性事件研究报告[EB/OL]（2012-12-27）[2015-02-13][JP2]http：//wwwlegaldailycomcn/The_[KG-*2]analysis_[KG-*2]of_[KG-*2]public_[KG-*2]opinion/content/2012-12/27/content_[KG-*2]4092138htm[JP]

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[9]谢治菊，王 亮.异化、支配与终结：公权力运行的实践逻辑与救赎[J].华侨大学学报：哲学社会科学版，2014（4）：62-69.

[10]胡鞍钢中国：挑战腐败[M]杭州：浙江人民出版社，2001：60-61

[11]顾肃论法治现代化的基本原则[J]江苏社会科学，1996（4）：44-49