论撤回移送审查起诉存在的问题及对策建议

李聪

摘 要：司法实践中，公安机关撤回移送审查起诉成为检察机关终结审查起诉工作的一种重要方式。大量使用撤回移送审查起诉的方式来审结案件，既影响了法律的严肃性，又可能会出现监督缺失等问题。针对这些问题，检察机关应加强对此类案件的监督管理。

关键词：公安撤案；检察机关；监督；对策建议

公安机关撤回移送审查起诉包括检察机关建议后公安机关撤回和公安机关主动申请撤回两种情形。随着撤回移送审查起诉案件的大量产生，现对案件撤回后存在的问题进行分析，以期对司法行为的规范有所裨益。

一、公安机关撤回的主要原因

公安机关撤回的原因包括客观原因和主观原因，客观原因包括主要证据不足、犯罪情节轻微、犯罪嫌疑人逃脱、公安机关发现新证据重新作出处理意见等；主观方面主要包括沿袭历史工作惯性、工作便利、高层态度模棱两可等原因。

二、撤回案件可能存在的质量问题

1.撤回移送审查起诉法律依据不足

《刑法》及《刑事诉讼法》等法律并未明确规定公安机关撤回案件可以作为检察机关终结审查起诉程序的一种方式，修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》也取消了撤回移送审查起诉的相关规定。因此，公安机关撤回案件作为终结检察机关审查起诉工作的一种方式缺乏法律层面的规制，是一种游离于法律之外的隐性程序，可谓先天不足。

2.撤回条件过宽规避了不起诉的适用

公安机关撤回案件的理由极为宽泛。证据不足撤回与检察机关存疑不起诉情形一致，不构罪撤回与法定不起诉情形一致，情节轻微撤回则与酌定不起诉情形一致。由此可见，公安机关撤回的许多案件完全可以由检察机关作不起诉处理。但实践中，对撤回案件条件的过宽规定以及检察机关内部考核对不起诉数量的严格控制，使检察机关怠于行使自己的不起诉权，导致许多本该作出不起诉决定的案件回流至侦查阶段，以撤案的形式终结诉讼。长此以往，不起诉制度极有可能被逐渐虚置，甚至退出实践领域，而这将是法治的倒退。

3.案件撤回后检察机关缺乏法律监督

公安机关将事实不清、证据不足的低质量案件撤回后，检察机关将无法进一步行使监督权，这类案件成为法律监督的空白。事实上，检察机关建议撤回或公安机关主动撤回的案件中，经公安机关补充侦查完毕重新移送审查起诉的案件少之又少。

4.损害犯罪嫌疑人和被害人的合法权益

本应作出不起诉决定却由公安机关撤回案件，会对犯罪嫌疑人和被害人的合法权益造成极大的损害。一方面，这种结案方式会损害犯罪嫌疑人的求偿权。对已经逮捕的犯罪嫌疑人，检察机关作出法定不起诉决定和存疑不起诉决定且审查逮捕确有错误的，犯罪嫌疑人有权提请国家赔偿。但公安机关撤回案件后作出撤销案件决定，犯罪嫌疑人得不到司法机关违法侵权行为的确认，则无法请求国家赔偿。另一方面，本应该由检察机关直接决定不起诉的案件倒流回公安机关，实际上是剥夺了被害人刑事申诉的救济权。

5.无统一标准撤回案件容易滋生腐败

公安机关撤回案件后，绝大多数案件会由刑事案件转化为治安案件处理，两者处理结果相差甚远。公安机关撤回案件后，选择治安处罚或行政处罚这种折中的处理模式，多为犯罪嫌疑人所接受，这一定程度上就为徇私舞弊留下了操作的空间，容易滋生受贿、滥用职权等职务犯罪。

三、对撤回移送审查起诉案件的对策和建议

1.将三种情形的结案方式由撤回转变为不起诉

严格禁止检察机关随意放弃不起诉这一法律规定的权利，转而加大不起诉决定的适用力度，将证据不足、不构成犯罪和情节轻微这些撤回案件事项严格划入相对应的不起诉的适用范围。在正确运用不起诉方式结案后，可能还会存在程序性事实的案件撤回，对此也应严格控制其使用范围及审批程序，将原由主管检察长审批改为提交至检委会研究决定。对犯罪嫌疑人不在案的，案管部门不予受案并及时退回公安机关，要求其保证嫌疑人到案后再移送审查起诉。

2.建议改变或取消退查率和不诉率的考核标准

由于考核要求，公安机关和检察机关才不得不慎用、少用退查和不起诉决定。用比率来考核工作成绩，是对司法实践工作的一种极端机械化考察，不符合办理案件的具体实践。正是由于这样的考核评比，使得公、检二家不得不采取规避法律的方式来避免考核的失败。因此，建议检察机关的考核标准适当提升不诉率或取消不诉率，让承办人能够不受考核指标的控制人为做出没有法律依据的处理结果。

3.加强对公安机关撤回案件后处理情况的监督

基于现阶段公安机关已经将案件撤回或撤回趋势暂不可避免，检察机关可以从以下几方面加强对撤回案件跟踪监督：对不构罪或情节轻微撤回的案件，应监督公安机关及时撤销案件并解除强制措施；对存疑撤回的案件，应监督公安机关及时补充侦查完善证据，对于客观上确实不能通过补侦重新移送诉的案件，公安机关应及时作出撤销案件决定，同时将补侦情况及处理结果书面告知检察机关；对犯罪嫌疑人不在案而撤回的案件，应监督公安机关采取网上追逃和询问犯罪嫌疑人近亲属、走访其住所或经常居住地等侦查措施，并将案件进展情况书面告知检察机关。

4.从制度层面保障撤回案件后当事人的诉讼权利

公安机关在作出撤回起诉案件决定之前，应当听取被害人的意见并以书面形式记录附卷。撤回起诉案件决定作出后，公安机关应当将《撤回起诉案件决定书》限期送达双方当事人，并告知作出撤回起诉案件决定的理由、法律依据及法律后果、享有的诉讼权利和救济途径等，对于撤回后所作的撤销案件决定、治安处罚决定、追逃、重新侦查移送审查起诉等决定限期告知双方当事人，以此保障当事人在此次诉讼中的程序参与权和选择作民事诉讼、行政诉讼等的权利。

5.加强与侦查单位沟通衔接提升移诉案件质量

建议检察机关与公安机关加强沟通联系，通过提前介入、引导侦查、改进补充侦查提纲等方法，对案件侦查的目的、方向、方法、证据标准等予以指导，提高案件侦查质量。对发案率较低和案件定性不准确的案件，建议公安机关提前与检察机关协商，争取及时收集关键证据，把定罪量刑的证据链条固定牢，同时对法律适用达成一致，避免审查起诉环节两方对罪与非罪、此罪与彼罪等问题发生分歧，从源头上避免低质量案件进入公诉阶段，彻底减少公安撤回案件的比例。