论生态文明建设基础工程中的协同治理*——杭州市生活垃圾分类监管体系的调查与思考

□陈页 沈亮

论生态文明建设基础工程中的协同治理*
——杭州市生活垃圾分类监管体系的调查与思考

□陈页 沈亮

垃圾分类是生态文明建设的基础工程，在推进中尚存在诸多问题，以杭州现有的“四主体—三环节”垃圾分类监管体系为切入点，深入剖析其在考核评价方式、经费指标压力、宣传激励效果、体系组成架构等多方面存在的问题。在实地调查的基础上，立足协同治理理论，对于解决当前监管难题提出“成本最优化、激励针对化、层级监管完善化”的垃圾分类监管体系改进建议，并进行严谨的分析和论证，以期对推进垃圾分类工作有所裨益。

生态文明建设 公共治理 垃圾分类监管体系

党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，“加快建立生态文明制度，健全……资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。当前时代背景下，做好环境保护工作，关乎生态文明建设、经济发展和民生改善，体现了党的十八大报告大力推进生态文明建设的新要求，是深入贯彻落实科学发展观、全面建成小康社会的重大任务。垃圾分类是推进环境保护、实现可持续发展的重要举措，是发展循环经济的重要环节和内容，是推进生态文明建设的重要环节。进一步推进垃圾分类工作，需要政府、企业、民间组织等社会各界及公民的力量支持，更依赖各个层面协同作用的发挥。

一、国内外垃圾分类监管体系概述

垃圾分类是生态文明建设中的基础工程。所谓垃圾分类，是指将性质相同或相近的垃圾分类装置，按照指定时间、种类，将该项垃圾放置于指定地点，由垃圾管理部门予以收取，或投入适当回收系统，从而为可再生资源回收、循环利用奠定基础。垃圾的科学分类，是垃圾减量化、无害化、资源化处理的基础。垃圾分类是循环经济中的应有内容，垃圾分类的一个重要前提条件，就是一些垃圾通过回收还可以再使用，即循环使用。②刘梅：《发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2011年第10期。

推进垃圾分类工作，离不开科学有效的法律法规和完善的监管体系。建立行之有效的垃圾分类法律法规，对推进垃圾分类的意义、目的、具体做法进行明文规定，对违法行为处以不同程度的惩罚。各地方根据实际情况，试行一些地方性政策法规以确保垃圾分类的实现。同时，必须建立一套有效、有力度的监管机制，明确监管部门、监管责任和监管职能，确保垃圾分类的顺利实施。

从发达国家的经验看，德国、瑞典、日本都构建了比较健全的生活垃圾源头分类组织管理体系，各级管理部门设置健全、人员到位、责任明晰，相关主管部门负责垃圾分类工作的统筹规划和计划，制定相关法规、政策和标准，社会团体及居民自治组织积极参与。

德国有比较完善的法律法规来保障垃圾分类工作，如《废弃物处理法》、《废物分类包装条例》、《循环经济与废弃物处理法》、《可再生能源法》等，并强化配套相关实施条例。德国从垃圾回收到循环应用主要还是通过私营回收公司完成的。由于法规严密，执行到位，德国政府通过垃圾分类有效地达到大量有用垃圾资源的回收和利用，加之财政政策的支持，使得参与其中的私营公司盈利颇丰，从而实现环境保护、资源利用，参与公司盈利几方共赢的结局。地方主管机构都会将新一年的“垃圾清运时间表”和“垃圾分类说明”挨家挨户地投到各家的信箱，以方便居民遵照执行。居民还可以按时间表的规定时间将旧纸捆扎好摆放在自己家附近的街道边，以方便回收公司会及时收取。

瑞典的垃圾分类相关法律分为三个层次：一是欧盟制定的法律。二是瑞典环保法典。详细规定了市议会制定相关法律的程序，规定了各地方政府的责任，为了使垃圾分类工作得到认真执行，专章规定了监督机制，对其目的、执行部门及相互配合等都作了规定。三是地方政府实施细则。瑞典各城市都根据国家法律，制定了适合本地方实际的实施细则，使垃圾分类有法可依。瑞典的垃圾分类监管体系较为完善。瑞典哥德堡市在长期实践中形成了立法机构（市议会）、执行机构（市再生中心）、监督机构（是环保局）与协助监督机构（警察局），各机构之间责权利的明晰保障了垃圾处理的规范化和高效化。

日本垃圾分类各参与主体的责任十分明确。日本通过法律明确了国家、地方政府、企业和民众各参与者所应承担的责任，日本《促进建立循环社会基本法》规定，国家的责任主要在于制订关于建立循环型社会的基本原则。地方政府的责任则是根据国家制订的基本原则，采取必要措施，确保可循环资源得到适当的循环和处置。同时，地方政府还有一项重要的职责就是在与国家合理分工的基础上，制定和实施相关的地方性政策。企业的责任是根据国家制订的基本原则，采取必要措施，在其经营活动中，尽量减少废弃物的产生。在原材料成为可循环资源时，企业有责任自行进行适当的循环，或者承担相关费用，使可循环资源得到适当的循环，并使不可循环者得到适当的处置。公众与企业一样，也有责任抑制产品变成废弃物，当产品成为可循环资源时，有责任促进产品适当地循环利用；并有责任尽可能长期使用产品，使用循环物品。同时，公众有责任协助国家或者地方政府实施有关建立循环型社会的政策和措施，对企业采取的分类收集措施予以配合，主动为建立循环型社会做出自己的努力。①刘梅：《发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2011年第10期。

从我国发展的情况看，当前，我国与垃圾处理有关的法律法规较多，如《环境保护法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《城市生活垃圾处理管理条例》、《城市生活垃圾处理收费制度》、《市容市貌管理条例》、《公共环境卫生工作条例》，但是这些法律法规多为原则上、宏观上的规定，指导性的、可操作性的内容少，特别是对垃圾分类处理方面的内容需要进一步完善。

北京市垃圾分类工作，根据《北京市市容卫生条例》等，实行统一领导、区县为主、分级管理和公众参与、社会监督的原则，加强了垃圾分类管理体系的建设，明确了垃圾分类的主体责任，实施分级管理。明确了“三级管理、四级服务”体系，垃圾分类责任制基本落实，完成了区与区、区县街乡责任，社区均按相关责任履行职责。为实现“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略目标，建设宜居城市，北京市委、市政府对垃圾分类处理工作高度重视，借鉴国内外先进经验，2009年出台了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》、《北京市生活垃圾“零废弃”试点管理办法》和《北京市生活垃圾“零废弃”试点单位管理标准》。确定了“一个定位、两个体系、三个目标”的工作思路，“一个定位”即生活垃圾处理是关系民生的基础性公益事业。“两个体系”即着力构建城乡统筹、结构合理、技术先进、能力充足的生活垃圾处理体系和政府主导、社会参与、市级统筹、属地负责的生活垃圾管理体系。“三个目标”即“增能力、调结构、促减量”。进一步加强垃圾分类综合监管体系的建设。

上海市根据《城市生活垃圾管理办法》、《上海市市容环境卫生管理条例》等法律、法规，出台了《关于进一步加强本市生活垃圾管理的若干意见》，提出坚持政府主导、社会参与，城乡统筹、科学规划，环境优先、资源利用，分级负责、属地管理等原则。完善市、区县、街（镇）三级垃圾分类管理体制，形成市级统筹全市生活垃圾管理技术、标准、政策及物流。区县负责所辖区域生活垃圾收集、运输、处置工作，承担相应费用；街（镇）组织发动市民群众、社会单位积极参与生活垃圾分类管理的工作格局。为了进一步做好垃圾分类工作，上海明确和完善了生活垃圾减量化机制的总体思路。构建政府规范、部门执法、企业自律、群众监督、全民参与的生活垃圾全方位减量化保障体系。2015年，印发了《关于开展上海市农村生活垃圾全面治理工作的实施意见》，提出了2015年至2020年的工作路线图。将进一步健全农村生活垃圾治理管理体制，完善经费筹集机制，稳定农村保洁队伍，建成安全高效收运体系，实现100%行政村生活垃圾分类处理、有效收集和无害化处理。

广东省较早成立监管机构，法规标准的制定较完备，考评制度较健全，构建了多层监管体系。《广东省城市垃圾管理条例》明确了城市垃圾治理的责任主体及权利义务，提出了对垃圾治理规划编制、垃圾收集、处置设施建设等的规定。在垃圾处理领域，广州是全国实行监管规范化的领头羊。2012年成立“广州城市废弃物处理公众咨询监督委员会”，在市一级层面让社会公众充分参与城市废弃物处理和全过程监督管理。①吴氏如霞：《深圳市生活垃圾处理监管体系研究》，硕士学位论文，华南理工大学，2014年，第8-10页。

杭州市是全国首批开展垃圾分类试点城市之一，从最初的卓有成效到现今全方面遭遇瓶颈期，垃圾分类的困境值得思考。然而从技术支持、经费支持、主观支持等三个方面都无法挖掘出影响垃圾分类成效的根本原因：技术支持方面，垃圾焚烧、垃圾发电、垃圾肥料化等诸多先进技术为垃圾分类的后期处理提供了广阔的平台；经费支持方面，垃圾分类的工作经费在过去五年一直非常充足，不仅垃圾桶、垃圾袋配备齐全，对于志愿者的奖励也持续不断；主观支持方面，杭州市政府推行过不少诸如“垃圾分类三年计划”的举措，对于教导员的培训等环节也尽善尽美。作为贯穿和引导这三方面因素的重要线索，政府监管在垃圾分类中起到了举足轻重的作用。因此，本文聚焦于杭州市垃圾分类监管体系，希望从中探索出阻碍垃圾分类进程的症结所在。

二、杭州垃圾分类监管体系存在的问题

为了深入解析杭州垃圾分类监管体系存在的症结，笔者历时8个月，通过深入实际、深入基层、深入一线的调查研究，结合数学分析和理论探讨，得出杭州市垃圾分类监管体系是一种层级管理架构，其核心机制可以概括为“四主体—三环节”，即“杭州市城市管理委员会—各城区城市管理委员会—各社区居委会—居民”，而每个环节都不同程度地存在着问题。

（一）市区—城区

1.现有考核评价缺乏稳定性

杭州市小区数量庞大，市城管委在对各个城区进行考核评价时，面临“总体数量大，抽查数量少”的局面，导致每月考核结果的偶然性很大。一方面，通过数据分析发现，依据现有评分细则，个别社区评价指标的好坏可以大幅度影响所属城区当月的综合排名。例如拱墅区在2014年10月份的综合排名为全市第七，如果其中一个社区的“两率”②“两率”指的是垃圾分类工作的分类正确率和投放正确率。指标提升1%，则拱墅区的排名就可以上升到全市第二；另一方面，通过实地考察发现，抽查社区时通常选择个别垃圾桶进行考核，使得抽查过程本身具有较大误差。然而通过对2014年4-8月五个主城区得分情况分析（见图1、2）发现，“两率”扣分对垃圾分类工作得分的整体走势影响很大，现有的垃圾分类考核评价方式缺乏稳定性和准确性，无法客观真实地反映成效。

图1 五城区月度综合得分折线图

图2 五城区月度综合得分折线图（排除两率扣分后）

2.经费控制与指标提升矛盾

杭州开展垃圾分类之初，是旗帜高举、轰轰烈烈的，在基础配套设施和垃圾袋发放等环节上投入了大量的经费。然而几年施行后，总体成效并没有达到预期目标；与此同时，公众对于经费指向不明、垃圾袋过度浪费等问题一直高度关注。随着“五水共治”、“三改一拆”等系统工程的不断涌入，政府部门不可能单一地投入垃圾分类工作。因此，市政府在近期以及未来，会大幅度缩减向城区提供的垃圾分类经费，同时提升垃圾分类部分考核指标，这意味着城区将承受更多的工作压力，工作效果也更难呈现（见表1）。

例如，市城管委对于各个城区自行检查的指标，2014年要求城区每月抽查30%的小区，这意味着一个小区三至四个月才会被检查到一次，而大多数城区习惯于采用等概率随机抽样方法，这使得部分人力物力浪费在表现出色的小区上，表现较差的小区又容易缺乏“重点监督”而产生懈怠；虽然有时会根据实际情况进行“反复查”和“重点查”，但普及程度低，系统不完善，针对强度弱。

2015年最新公布的考核指标中，每月自行抽查率大幅提高到100%。这种全覆盖的方法初衷虽想解决抽查频率太低导致的抽查效果欠佳问题，却在实际操作中遇到了难题。城区城管委分管市容环境卫生的人员有限，无法承担突增的三倍工作量。一方面，原本在抽查过程中可以和社区工作人员沟通交流以解决问题的时间被压缩；另一方面，部分检查任务不得不由夹在城区和社区之间的街道办事处承担，使整个监管体系变得更为杂乱。

表1 2015年前后垃圾分类工作经费与指标要求的变化

（二）城区—社区

1.管理责任不对口

对多个城区管理部门调研后发现，杭州市社区的垃圾分类工作，大部分是由所属的社区（居委会）负责，而街道、社区（居委会）又由所属城区城管委指导垃圾分类工作，在这种层级关系下，信息和责任链环环相扣，各项工作较容易开展；而小部分社区的垃圾分类工作是由匹配的物业公司来负责，但物业公司是不受城管委管辖的，这就使得信息和责任的传导出现障碍，很多工作都不能如愿得到实施。

2.信息传达不通畅

城区与社区之间的各方面信息传达不通畅，例如，在实地调研中，某社区负责人反映，他们根本无法看懂杭州市垃圾分类官网上的检查通报，扣分含义并不能准确获知。经过进一步交流，得知社区从未知晓《杭州生活垃圾分类考核评分细则》的具体内容，这一现状也在后续的调研中得到了证实。由此可见，城区并未就如何检查与考核等方面给予社区有效的信息和充分的指导。

（三）社区—居民

1.资源配置不合理

社区（居委会）中负责环境卫生的往往只有几人甚至一人，即使在垃圾分类方面有很好的想法和创意，诸如每家每户定点跟踪计划、综合评优评奖计划等，一人面对几千人的监管工作量使得具体实践常常搁浅（见表2）。人员缺乏是常态，经费减少是趋势，沉重的负担让社区服务人员看不到走出垃圾围城的希望，垃圾分类全覆盖这一宏伟远大的目标压在他们的肩膀上，转变为难以喘息的负担。

表2 各监管环节的工作量对比

2.后期处理不匹配

居民完成垃圾分类之后，在后期处理上，社区中存在两种令人担忧的现象：

一是社区保洁员有时候会将半桶分类很好的垃圾和半桶分类很差的垃圾混合在一起，以谋求工作上的便利和快捷。尽管社区有过强调和教育，但是依旧无法改变这种局面；

二是清洁公司垃圾直运车，当厨房垃圾回收车达到时，社区内所有厨房垃圾桶内的厨房垃圾都会一并倒入。

这意味着部分社区居民的垃圾分类成为徒劳，前端分类和后期处理的矛盾也一直被居民诟病。

3.宣传对象不全面

调研中发现社区垃圾分类宣传和管理对象更多是老人，这类人群也是当下垃圾分类工作积极性和实践性最为突出的，针对他（她）们的宣传空间已经很小。相较而言，中青年群体和小孩群体对于社区的归属感较弱，垃圾分类的意识较低，他（她）们更需要在社区以外的平台上受到指导。

4.其他辅助措施的问题

垃圾分类是一个庞大的系统工程，除了管理部门、清洁运输部门等，还需要全社会的积极融合。当前社区内的辅助措施有如下问题：

一是智能回收平台运行不完善。在下城区积极推广的智能回收平台是一个由社会企业承包的业务，企业自行设计并制造智能回收机器摆放在各个社区里，用于回收废旧玻璃瓶、废旧手机、易拉罐等物品进行再利用。居民可以根据投放不同的回收物品获取相应的积分，最终一定的积分可以换取奖励。智能回收平台在个别社区确实取得了成效，但在部分社区却存在令人担忧的情况——有居民反映他们投放物品几个月来，自己卡内的积分一直为零。对于这个现象，政府部门并不能进行直接监管，社区服务人员曾多次联系相关企业负责人，企业却一再推脱。

二是拾荒者缺乏合理编制与管理。拾荒者是社区里的常客，他们以回收废报纸、废旧家电等物品谋生，无疑是垃圾分类工作中起到重要作用的人群。政府部门曾有过划分区域、分配任务、收编拾荒者的想法，然而后续工作却没有进一步落实。

图3 成本优化概述

三、完善杭州垃圾分类监管体系的建议

为了解决杭州垃圾分类监管体系中存在的问题，必须进一步加强多元主体的协同治理。所谓协同治理，是指政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调，合作治理垃圾分类等社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地改进公共卫生和增进公共利益之目的。针对上述问题，笔者结合协同治理理论和数学建模提出以下改进建议。

（一）成本最优化

1.评分细则的优化

管理部门之间的信息交互和监督管理依赖于彼此监管考核的科学性和准确性，以市区对城区的评分细则为例，偶然性过大的同时忽略社区的基本差异，使得考核评价的结果缺乏公信力，从而进一步导致市区和城区之间的信任程度下降，工作复杂度提高，即信息成本增加。为此，本文希望在源头上对评分细则进行优化。

对于分类达标率中涉及的“未达到75%，每降低1%扣1分”进行改进，应当使得社区“两率”数据与标准指标的差异大小和扣分多少形成正比。另外，对于投放正确率和分类正确率的扣分权重应当加入政策调节因子，使得评分标准可以根据分类成效和政策需求不断调整。

2.志愿者队伍的有效利用

任何公共事务都离不开公共团体的参与，垃圾分类也是如此。志愿者通过自己学习相关知识或主动接受相关培训，然后在基层中间发挥、实践。相比于常规教导员的培训管理需要层层递进，程序复杂，他们的存在有效减少了层级之间的交易成本；社区在假期利用学生志愿者帮助检查住户的垃圾分类情况，极大地减少了层级之间的信息成本。①陈兰芳、吴刚、张燕、张仪彬：《垃圾分类回收行为研究现状及其关键问题》，《生态经济》，2012年第2期。在其他诸如知识普及、积极性调动等方面，志愿者都能做到管理部门之间信息成本的优化。在调研中某城区垃圾分类负责人曾这样说：“志愿者必定是一个神圣的群体，在某种意义上应该得到足够的认识，宣传的经费可以省，垃圾袋的经费可以省，但是对于志愿者的奖励和肯定是不能省的！”

作为管理部门，仅仅把志愿者视作义务劳动群体是不够的，志愿者不应当只是临时工的概念，而需要挖掘其中的可持续性价值。政府部门应当充分发挥志愿者的能量，把志愿者的地位提升到一定高度。在电视、报纸等市级平台上可以看到一些社会名人作为垃圾分类大使进行宣传，同样也应表彰普通老百姓中的志愿者代表，让他们走上更高平台的荧幕，用他们鲜活的实际经历感染更多的人，从而带动公众对垃圾分类的积极性。

（二）激励针对化

除了信息交互，管理部门层级之间也依靠激励机制的纽带来联系。本文从如下三个方面提出针对性策略，将人群和社区按照客观特征和具体表现分类，赋予针对化的管理，以强化激励机制的作用，最终提升垃圾分类积极性。

图4 激励针对化概述

1.群体针对性策略

未来的垃圾分类工作不应当是过去几年那样全面铺开、一视同仁地管理，对于不同年龄的群体，应当有各自的侧重点和突破口。

对于老年人群体，发挥“银发一族”的作用，推广类似“模范老人”的评选。利用老年人平日生活集群式、闲暇时间较为宽裕以及倾向于和身边老年人比较的特点，产生“以点带线，以线带面”的效果。老年人往往在垃圾分类的科学理解上缺乏认识，因此需要更多采用集群效应来调动积极性。

对于小孩子群体，发挥“红领巾”的精神，推广类似“金奖银奖少年”的评选。以小学为例，把各个小学和其学区内的社区相结合，形成垃圾分类合作关系。一方面，利用家校互联平台，学校给孩子布置在家中充当小主人完成垃圾分类的小任务，让孩子增强体验；另一方面，在假期中，让孩子作为社区的志愿者，调查各家各户的垃圾分类情况，分发宣传册，用孩子的热情和真诚丰富社区的管理手段。最终，给予孩子一定的考评，通过学校层面给孩子颁发荣誉，进一步提升他们的积极性。

对于中青年人群体，发挥“中坚力量”的价值，推广类似“党员先锋队”的评选。利用机关事业单位、公司企业中的群众工会组织，渗透垃圾分类的重要性，可以举办一些企业工会之间的垃圾分类相关活动和比赛。对于党员同志等特殊群体，一定条件下甚至可以把垃圾分类的考评和其本职工作的先进评选相挂钩，只有将垃圾分类的意识上升到这样的高度，而不仅仅是辅助宣传，才能真正起到激励作用。①姜朝阳、周育红：《论城市生活垃圾分类收集中的公众参与》，《环境科学与管理》，2009年第12期。

2.社区针对性管理策略

城区面对其管辖范围内庞大的社区数量，应当具有针对性地管理社区，对于在垃圾分类表现上具有不同特点的社区给予对应的管理策略，从而给予不同社区不同的激励，使得各个社区能够共同进步。归类是针对性管理的重要前提，本文利用杭州市垃圾分类官网上的检查扣分通报作为归类依据，利用数学建模方法，首先采用因子分析，将所有具体的扣分指标转化为两个因子：“居民行为扣分”和“社区服务扣分”。

其次结合市政府重点考核的“两率”指标，总共分为投放正确率、分类正确率、居民行为扣分、社区服务扣分四个指标根据实际情况将所有社区分为N类，而每次新抽查的社区又可以通过判别分析归入任一类别。选取2014年10月共123次检查记录作为样本，利用聚类分析将其分为六个类别（见表3）：

表3 社区归类化结果

结合新检查情况，进一步分析如下：

A：四项指标都是所有类别中最好的，可以被认为是先进社区或是模范社区的选择范畴；

B：两率均值都未达标，两个扣分也略有偏多，但整体上垃圾分类的工作还是比较全面地开展，在原有的监管和引导力度上稍有加强就能在未来看到成效。

C：典型的四项指标均较差且分类正确率尤其低的社区，改进的重点应该放在宣传正确识别厨房垃圾并积极付诸实践这个环节上（如组织教育培训班、发放教育手册等）。

D：和C类似，都是属于各项指标都存在问题的，但监管的重点应着眼于对投放过程的指导，首先做好基础的设施配备工作，并在教导员和志愿者的帮助下积极指导居民正确投放。

E：两率的均值都恰好达到达标线，两个扣分项目也都较少，并且包含的小区数量也是最多的，因此可以视为表现良好、值得鼓励，同时具有一定提高空间的社区。

F：这完全是一个特例，及综合表现特别差，几乎等同于没有垃圾分类，是属于在根源上和基本问题上就需要狠抓的类型。

最后，对于每次新的检查结果，可以判别分析将其纳入所属类别（见表4）：

表4 新检查社区判别结果

以上是选取了2014年11月第一周五个主要城区共10个社区的检查情况，利用数学软件易得到他们各自的所属类别。可以看到，除了C和F两类比较特殊的情况外，其他5个类别都有所涉及，体现了之前的聚类分析效果较好，同时也可以根据判别分析的结果相对应的采用上文提到的针对性策略和部署。

3.抽查针对性策略

首先，对于城区抽查覆盖率100%的要求看似提升效率，实则带来更多问题。应当采用相对缓和的节奏，例如每年抽查覆盖率要求增加10%，通过逐年的调整起到循序渐进的效果。

其次，在具体的抽查方案上应当有系统性规范化的针对性策略，本文尝试提出一个免检机制优化策略，并希望找到一个相对统一的模型可以适用于所有城区，尽可能让所有城区进展都比较同步，并且能够较稳定地求得免检机制的周期。最为关键的是可以使得抽查的人力物力从表现较好的社区向表现较差的社区转移，从而抓住主要矛盾。

具体而言，每次抽查选取一定比例的社区作为待免检社区，这些社区被平均分配到未来三周之内再次抽查，若这些社区能在连续两次抽查中均达到一定排名，则该社区免检。

在此补充说明选择未来三周平均分配二次抽检的理由：

（1）不能使每周的抽查占用过多的名额做二次抽检，从而耽误常规检查的节奏；

（2）不能让社区明确知道二次抽检的时间而要体现暗查的作用，所以选择三周范围随机不确定具体二次抽检时间；

（3）首次检查的第一周加上未来三周内的二次检查可以保证每个社区的评价都在一个月内完成，这是一个相对适宜的时间跨度也会有利于城区工作的配合。

笔者还对免检机制优化策略采用复杂而细致的数学推导进行了建模，对模型中的参数利用数值分析、假设估计、模拟检验等数学方法结合MATLAB等软件工具得到了稳定性较好的结果。政府管理部门只需要输入每一次检查数据，计算机就可以自行计算告知下一周期需要检查的社区列表，极大地简化了工作量。这一创新机制在经杭州市环境科学研究所的专家阅读后，得到了充分的肯定，认可了将此想法应用于杭州垃圾分类实际监管的可行性。

（三）层级监管完善化

图5 层级监管完善化概述

1.横向完善

政府在监管事务中发挥社会多方的效能，在利益和成本的出发点上是具有积极作用的，但目前垃圾分类监管体系在部分落脚点上不够严谨，反而造成了利益和成本的弊端。

政府寻找社会环保组织和企业加入垃圾分类的大家庭，把部分可回收垃圾的职责给予委托，却在后期的管理上有所疏忽，行使义务、行使管理、行使责任的三条主线规划不够清晰。具体的合作内容以及委托代理关系需要更加透明化，这样才能使得遇到问题时有更加清楚的交代。

例如拾荒者的编制问题这不单单是“市级部门—拾荒者”这样简单的对应关系，其中很多工作内容是需要城区、社区甚至其他类型的组织单位一起配合的，最初联系多方代理人达到共识和管理分配看似需要更大的信息成本，却可以在长期带来持续的效益。①周小梅：《从政府对拾荒者的管理看城市垃圾分类收集》，《价格理论与实践》，2005年第9期。

2.纵向完善

作为目前最为主要的监管体系，“市区—城区—社区—居民”的纵向传导机制应当保持其核心地位，但需要在每一个细节关系上得到完善，从而使得信息交互更为通畅，最终监管的成效应当在传导机制中形成反馈效应。当下，前两个监管关系在诸如跟踪调查、考核评比等环节都已有较为完整的机制，然而在大多数情况下，第三个监管关系往往收效甚微。从工作量比例中可以看到，在垃圾分类全覆盖的大背景下，社区对于居民的监管考核往往是“心有余而力不足”。

举例而言，本文在实地走访的基础上提出了对东新园社区做法的改进措施：垃圾分类全覆盖的局面是无法倒退的，但可以考虑先在监管考核环节重点落实部分住户，而在宣传、实施等其他环节依然保持全覆盖的要求。在一定时间内，对于特定的住户群体（如某几幢、某几个单元）进行完善的监管考核，一方面提升这部分特定群体的垃圾分类意识和主动性以带动他们周围的人，另一方面可以不断总结监管考核方法的优缺点用于下一期的实践。综合来看，使得整体垃圾分类的效果循序渐进。这本质上是一种“先分蛋糕，再做蛋糕”的理念，微观上，层级之间明确责任关系、职责分配以及利益考量，但在宏观上，不制定过于严苛的硬性指标，而是采用保证基础的前提下鼓励多做。由此做法，监管体系下的每一个成员都无法获知最终“蛋糕”的大小，但他们可以秉持着“多做多得”的出发点把最初简单的工作发展为复杂化、高效化、多元化的格局。

具体做法是，从社区来说，首先选择某一片区域内的住户，对他们进行跟踪监督、耐心宣传甚至是现场指导；从市区和城区来说，在抽查该社区时，就在该区域内抽取一定的垃圾桶作为检查样本，并在结果中准确注明（例如XX幢楼下垃圾桶投放正确率XX）。如此一来，社区可以根据检查结果追踪到相对较小范围的住户，并在下一步监管工作中强化发现的问题。经历几个周期之后，就可以把该区域的成效作为借鉴和标杆，逐步在社区其他区域铺展开来。

结语

生活垃圾分类是垃圾减量化、资源化、无害化的重要前提，有利于推动垃圾后期处理成效，关乎资源节约、环境保护、生态建设和经济的可持续发展。杭州市从2010年起实施垃圾分类至今，一直走在全国前列，取得了一定成效，但也面临着许多困境，导致垃圾分类进程难以持续有效地推进。城市生活垃圾分类工作离不开政府部门的引导、监督和管理，而多级管理部门的层层递进和互相配合更是提高效率的重要因素。

笔者通过大量的实地调研和数据分析，对杭州市垃圾分类监管体系进行研究，发现该“四主体—三环节”监管体系存在着如下问题：市区与城区之间考核评价缺乏稳定性、经费控制与指标提升相矛盾；城区与社区之间管理责任不对口、信息传达不通畅；社区与居民之间资源配置不合理、后期处理不匹配、宣传对象不全面、其他辅助措施也存在问题等。对此，笔者从协同治理的视角，提出了“成本最优化、激励针对化、层级监管完善化”的改进建议。然而，垃圾分类的监管是一项庞大的工程，要真正提升监管成效及促进监管体系健康平稳运行，不仅需要从制度入手，提出全方位的完善措施，也需要积极调动社会各方的力量，共同监督和参与垃圾分类。

责任编辑：薛 鹏

*本文系浙江省第八期科技创新项目暨新苗人才计划立项课题“杭州垃圾分类监管考核体系及其拓展的研究”（6857）的阶段性成果。

作者陈页，男，浙江大学；沈亮，男，浙江大学（杭州 310058）。