西部农村社区成人教育发展中政府履责现状及问题研究

2015-11-14邵晓枫

职教论坛 2015年10期

□邵晓枫

□邵晓枫

农村社区成人教育作为一种公共事业，政府是办好这种公共事业最大的责任主体。政府在发展我国西部农村社区成人教育履责中存在的主要问题有：重视程度不够，缺乏专门管理部门；专门法律法规缺乏，相关政策不明确、不完备；政府总体投入太少，特别是中央及省级财政支持力度太小；未能很好地统筹西部农村社区成人教育与普通教育、职业教育；对西部农村社会及成人的学习需求了解不够。

西部；农村社区成人教育；政府；履责

公共经济学理论认为，产品分为公共产品与私人产品，自萨缪尔森与马斯格瑞夫提出公共产品具有非竞争性与非排他性特征以来，这一观点得到了较为广泛的认可，成为对公共产品最经典的界定。公共产品的这一特征决定了其应该由公共部门即政府提供，因为政府本身就是负责公共产品生产的特殊部门。因此，西部农村社区成人教育作为一种公共事业，政府应是办好这种公共事业最大的责任主体。查门与亚斯平（ChapmanandAspin，1997）指出，在社区教育中，政府应该做到的工作有：协调活动，迈向共同目标；分享资源；提供有关职业训练及个人发展的最多资源管道；提供广泛的资讯及其他资源；不同主体合作以确保学习资源足够。［1］总体来看，我国政府作为发展西部农村社区成人教育的责任主体，其主要责任表现为为西部农村社区成人教育的发展提供必要的组织人事管理、政策法律保障、经费投入支持、统筹沟通各种教育资源及组织调研等方面。新中国成立以来，政府对发展西部农村社区成人教育起了关键作用，在扫盲、文化教育、实用技术培训及劳动力转移培训等方面都取得了不小的成绩，但还存在着比较严重的履行职责不够的问题。为更好地了解政府在发展我国西部农村社区成人教育履责中的现状及存在的问题，我们对四川、重庆、云南、贵州、陕西、甘肃、青海、西藏等省、市、自治区的40多个县市的一般教师、教育行政管理人员及其他相关人员进行了调查，共发放调查问卷2000余份；召开座谈会50多场；还对部分地方的教育管理者进行了个别访谈。本问卷采用5级计分制，即从选项“1”到选项“5”，分别赋值1至5分对问卷结果采用SPSS17.0统计软件进行数据处理。本文所讲的“农村”是广义的，泛指有农业和以务农为业的人口所居住的县（区、市）级行政单位所辖的地区。

政府在发展我国西部农村社区成人教育履责中存在的主要问题有以下几个方面：

一、政府重视程度不够，缺乏专门管理部门

总体而言，政府对农村社区成人教育的重视不够，表现为重视城市教育，轻视农村教育，而在农村教育中，又只重视基础教育，轻视成人教育。从此次问卷调查结果来看（见表1），被调查者对当地党委和政府对农村社区成人教育重视程度这一问题的回答得分均值为3.158，在“一般”和“不太重视”之间，重视程度不够高。其中，只有4.8%的人认为当地党委和政府对农村社区成人教育非常重视37.8%的人认为重视程度一般，还有35.8%的人认为当地党委和政府对农村社区成人教育不太重视或很不重视。同时，县城和镇村被调查者之间，一般教师、教育行政干部及社会其他人对这一问题的回答无显著性差异，表明大家一致认为当地党委和政府对农村社区成人教育的重视程度不够。

政府对农村社区成人教育重视不够的重要表现之一就是专门管理部门的缺失。从中央到地方，都缺少管理成人教育的专门部门。新中国成立之初，成立了社会教育司，专管成人教育，此后，虽然用了不同的名称，但教育部一直都设有管理成人教育的专门机构，自教育部以下，各级教育部门也设有相应的专门管理机构。20世纪80年代中后期到90年代中期是我国农村社区成人教育发展得较好的时期，在各级成人教育管理机构的领导下，建立健全了成人学校三级网络，每个县、乡都有专门的成教专职干部，基本每个村配备了一名专职教师，在扫盲教育、文化教育、技术培训等方面都取得了巨大的成就。但到1998年，教育部成人教育司与职业教育司合并为“职业教育与成人教育司”，从中央到地方，成人教育不再有专门的主管部门，不少地方成教机构撤并，成人学校减少或者名存实亡，农村成教编制被压缩，农村成教专职干部及村一级的专职教师配置也被迫受到压缩，而且仅有的成教专职干部还常常被抽调去做别的工作。而在国外，成人教育中的农民教育一般都有专门的政府机构进行管理，如美国的农业部推广局、英国的农渔食品部农业培训局、日本的农民研修所等。我国成人教育专门管理部门缺失导致的不良后果主要表现在两个方面：

其一，导致我国农村社区成人教育规模大幅度下降。据教育部统计，2001年到2004年，农村成人学校教职工从41.35万人减少到27.05万人，农村成人学校因师资不足、经费欠缺而由49.64万所减少到19.17万所，锐减 61.4%；年培训规模也从5732.31万人次，减少到5127.20万人次。［2］这一点在西部农村地区表现得更加严重。以四川省2006-2009年的农村成人教育情况为例（见表2）①，除了扫盲学校数及毕业生数等减少是农村基本扫除文盲的正常结果外，农民中学数及毕业生数虽然在2008年有所增长，但在2009年又出现了大幅度的下降；教职工数则逐年下降。农民技术培训学校数、毕业生数及教职工数的所有指标都呈现逐年下滑的趋势。其他一些学者的调查研究结果也证实了这一点。如有人对重庆市农村成人教育情况进行了调查，发现33.5%的家庭认为村里很少对农民进行文化教育和技术教育；47%的家庭认为对农民的文化教育和技术教育“从未搞过”；32.9%的家庭“从来没有”参加过农民职业技术培训。［3］

其下的各行数据为全部被调查者或某一部分被调查者选择该项评价占同类被调查者总数的百分比，“M”为平均评价等级，F值是方差检验值，P（Sig）：显著性水平校验值。在城乡比较一项中，有5人未填自己所在地类别，表中对其统计结果未列出。本文中表3、表4、表5中除第一行意思有所不同外，其余相同。

表2　四川省2006－2009年农村成人教育情况表

其二，农村社区成人教育管理各自为政，条块分割。我们在调查中发现，当前西部地区绝大多数职成处或职成教科实际上都是以职业教育为主要工作，成人教育被严重边缘化，农村社区成人教育更是处于被忽视的地位。据我们对贵州等地的调查，农业、林业、畜牧等部门都在进行农村社区成人教育工作，都从自己的需要出发组织培训，其模式一般为由该部门派出师资，村委会组织学员，当地中心校出教学场地。省教育厅的农民实用技术培训和农村劳动力转移培训等任务则是下达给各教育局，由教育局再下达给学校，然后学校去找村委会等相关部门组织完成，显然，当地学校对村委会和农业、林业等相关部门并无统筹权和管理权，工作开展起来不但困难且成效较差。可见，我国西部农村社区成人教育没有统一的专门管理机构，造成群龙无首、农村居民接受教育机会缺乏及教育内容零碎的混乱局面。同时，由于缺少专门的主管部门，也就缺少了对西部农村社区成人教育进行系统规划、规范办学、严格监督和科学评价的机构，自然也难以谈得上对西部农村社区成人教育的办学条件、办学理念、培养目标、课程教材、教学实施及整体教育质量等进行系统管理了。

为应对社区成人教育缺乏专门管理部门的情况，我国东部一些发达地区成立了由当地政府牵头的专门管理机构。如上海成立了由市教委、文明办等多个部门组成的推进学习型社会建设指导委员会，建立了市、区（县）、街道（乡镇）、村委会的社区教育四级管理机构。受其影响，现在东部不少地区在县（区）、街道（乡镇）分别设立了社区教育委员会这一管理机构，由主管教育的县主要领导或街道（乡镇）主要领导牵头，吸收教育、文化、科技、司法、人事、劳动、财政、妇联、共青团、企业等相关人士参加。在社区教育委员会下设社区教育管理办公室，负责本社区教育的具体管理工作。西部一些较发达地区如成都市的一些地方也建立了类似的管理机构系统，极大地改变了农村社区成人教育各自为政的散乱局面。但西部大多数农村地区还没有建立相应的专门管理机构。

二、专门法律法规缺乏，相关政策不明确、不完备

在关于终身教育、成人教育等法律法规及相关政策的制定方面，与世界上发达国家相比，我国处于落后的地位，主要表现在以下几方面：

第一，我国没有专门的成人教育法和终身教育法，更没有专门的农村成人教育方面的法规。而美国、英国、日本、韩国、丹麦、瑞典等国都制定了专门的终身教育、成人教育、社区教育等方面的法规，如美国的《莫雷尔法》（1862）、《史密斯——休斯法》（1917）、《成人教育法》（1966）、《社区学校发展法》（1974）、《终身学习法》（1976），英国的《农业培训局法》（1982），日本的《社会教育法》（1949）、《终身学习振兴整备法》（1990），韩国的《社会教育法》（1982）、《平生教育法》（1999），丹麦的《闲暇时间教育法》（1968）、《成人社会教育法》（1978），瑞典自上个世纪60年代以来颁布的《民众中学法》、《学习小组法》、《市立成人教育法》，我国台湾省于2002年颁布的《社会教育法》和《终身学习法》等，都强调了终身教育，并将成人教育正式纳人国民教育体系之中，成为国家教育制度的一个重要组成部分，为农村社区成人教育的发展提供了法律保障。我国政府在基础教育、职业教育和高等教育上都已立法，虽然在其中的一些内容中也涉及到了成人教育，但不能涵盖成人教育的所有方面；也有一些发展成人教育的相关文件，但政策毕竟不是法律，不能达到法律规定的效果。近年来虽然关于终身教育、成人教育等方面立法的呼声很高，但在国家层面上始终没有专门的法律出台，这就意味着成人教育，包括农村社区成人教育，没有相应的地位，更没有法律作为其发展的保障。

第二，我国现有相关政策和法规中对成人教育的规定不够明确，比较模糊，在实践中难于操作。以对农村成人教师的相关规定为例，1987年《关于改革和发展成人教育的决定》中规定：“成人学校教师应有机会到学术水平较高的学校进修”，这不但很笼统，且缺乏可操作性和强制性。1993年的《中华人民共和国教师法》，对中小学教师的任职资格、待遇等都有比较具体而详细的规定，而对成人教育教师的规定则只有“取得成人教育教师资格应当按照成人教育的层次、类别，分别具备高等中等学校毕业及其以上学历”这一句简略而模糊的话。《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》（教职成［2002］13号文件）指出：“建设一支数量适当、结构合理、专兼结合、素质较高的教师队伍，是搞好农村成人教育工作的重要保证。”但对如何建设一支数量适当、结构合理、专兼结合、素质较高的农村成人教师队伍则没有具体的规定2005年的《教育部关于实及施农村实用技术培训计划的意见》提出：“要深化人事制度改革，实行岗位聘任制和目标责任制，进一步调动农村成人教育干部教师的工作积极性。加强对农村成人教育干部教师和普通中小学农村实用技术培训教师的培训工作，提高他们的素质和能力。”但对如何深化人事制度改革，如何加强对农村成人教育教师的培训工作则没有进一步的比较详细的意见相比之下，一些发达国家在相关的法律法规中则有着比较详细而具体的规定。如在美国的《成人教育法》、日本的《社会教育法》、韩国1989年修订的《社会教育法施行令》等法律中对成人教育教师的资格标准、培训等都做出了详细而明确的规定。我国法律法规中除对农村成人教师的规定不具体外，在其他方面的规定也表现出类似的特点，如《2003-2010年全国农民工培训规划》提出，“农民工培训经费实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。用于补贴农民工培训的经费要专款专用，提高使用效益。”但对投入机制中政府、用人单位和农民工具体分担费用的比例却没有明确的规定。

第三，对农村社区成人教育的质量标准与评估，农村社区学校的条件标准等规定不明确，甚至没有相关的政策规定。如对于考评农村社区成人教育质量、农村社区学校的硬件设备、师资等应达到什么样的标准等缺少国家层面的相关规定，在西部地区，只有少数经济较发达的区县制定了该地区的相关政策和标准。如成都市温江区2008年制定了《关于社区教育学校规范化建设的意见》，对社区学校的面积、师资、图书资料、仪器设备、教学活动等制定了统一的标准，并把建设社区标准化学校作为考核政府工作业绩的重要内容之一。但在西部绝大多数农村地区，政府还没有把这些工作提上议事日程，当然也就没有制定相关的政策。

第四，没有建立农村成人学习认证制度。东部一些地区正尝试建立学分银行，实现各种学习成果的互认与转化，而在西部绝大多数的农村地区，这一工作几乎还没有起步，农村成人所受到的教育，包括其所参加的各种教育培训、国家学历考试、国家资格证书考试等还没能转化成相应的学分，难以实现各种学习成果的互认与转化，极大地阻碍了西部农村社区终身教育的推进。

三、政府总体投入太少，特别是中央及省级财政支持力度太小

经费问题是发展教育的核心物质基础问题，我国西部农村社区成人教育办学经费困难是一个突出的问题，严重地影响到西部农村社区成人教育的发展。据我们此次的调查结果看（问卷调查数据见表3），被调查者在这一问题上的得分均值为2.994，基本处于“只能勉强应付日常开支”的状态。其中，只有4.0%的人认为农村社区成人教育经费十分充足，27.4%的人认为农村社区成人教育经费只能勉强应付日常开支，认为农村社区成人教育经费比较困难或有严重困难的共占36%。同时，县城和镇村被调查者之间在这一问题的回答上无显著性差异，说明二者都认同农村社区成人教育经费只能勉强应付日常开支这一观点。不同身份的被调查者的评价有一定差异，一般教师与教育行政管理干部，教育行政管理干部与社会其他人之间都存在着显著差异。总体来看，教育行政干部的得分更加倾向于农村社区成人教育经费“比较困难”一些，这可能是因为他们更加了解教育财政拨款的情况及社区成人学校运转的情况。从我们在一些座谈和访谈中了解到的情况来看，西部农村社区成人教育办学经费的实际困难情况还要严重得多，许多地方连按农民每年每人一元拨款的标准都没有达到。如四川省三台县反映，全县扫盲经费一年总共才几万元，远不够用，国家虽然有专项培训等经费，但镇乡没有成人教育经费。再如社区教育搞得较好的成都市温江区，政府比较重视农村社区成人教育，拨款也大大超出了国家规定的每人每年一元的标准，但在具体工作中，一些社区学校校长仍然感到经费问题还是他们工作中最大的问题，如据温江某社区学校校长反映，他们编印新市民读本需要花五万元，但学校的办公经费却只有五千元，他的主要精力不得不放在筹集办学经费方面。作为距离成都市区只有15公里的全国经济综合实力百强县、全国社区教育实验区、全国农村成人教育先进单位的温江区尚且如此，那些偏远、贫困的农村地区的成人教育经费状况就更可想而知了。

表3　西部农村社区成人教育办学经费问卷调查基本数据表

我国教育经费总体比较缺乏，其间用于成人教育的经费就更少，不超过教育投入的5%，如在2006年全国各类学校教育经费的投入中，国家投向成人教育，包括成人初、高、中等学校在内的全部教育经费只占到全国总体教育经费的1.78%，成人教育的经费困难极为突出，特别是在农村地区。［4］农村成人教育经费虽然在不断增加，但占教育总经费的比例也只有0.05%左右，而联合国教科文组织提出的成人扫盲教育经费要占到教育总经费的6%。［5］由此看出，我国西部农村社区成人教育经费缺乏的最主要原因在于政府投入太少，而政府应是农村社区成人教育的投入主体，这其中突出表现为中央及省级财政担负的责任不够，把主要的责任下放给县级财政。但我国的实际情况是，中央财政占全国财政收入的50%左右，县乡仅为20%左右。［6］特别是在西部地区，农村人口占比近64%，高于全国近8%个百分点，西部县级人均财力仅相当于西部省级的32.98%，西部市级的36.47%。［7］在发达国家中，中央和省级政府在教育中都承担了越来越多的财政投入责任。如2003年韩国政府地方教育财政来源构成中央与地方比率为72.2%：27.8%。［8］由于西部地区县级财政很不宽裕，甚至不少地方还很贫穷，在中央和省里拨付的资金有限的情况下，国家非常重视基础教育，特别是义务教育，有着各种检查和考核的指标，所以不得不投入基本的教育经费，保证其最基本的运行，而对成人教育，特别是农村社区的成人教育国家重视程度相对低一些，因此，农村社区成人教育的资金被最先牺牲掉也就成顺理成章的事了。此外，我国西部地区的一些地方政府对农村成人教育本身比较忽视，未把农村成人教育经费列入财政对教育事业费支出的专项预算中，严重影响到了这些地方农村社区成人教育教师队伍建设和教学设施、图书资料等办学硬件的建设，进而对农村社区成人教育的规模和质量造成了巨大的影响。如我们在贵州某全国经济百强县调查中发现，该地的农村社区成人教育十分落后，其中一个重要的制约因素就是县相关部门不重视，县财政对其支持力度极小。

四、政府未能对西部农村社区成人教育与普通教育、职业教育加以统筹

在我国农村社区成人教育中存在的一个突出问题就是缺乏统筹，普、职、成基本处于各自为政的状态，相互的交流、沟通、协调等很少，西部农村社区成人教育中这些问题更加严重。此次调查数据表明（问卷调查数据见表4）：被调查者对这一问题的回答得分均值为2.98，基本处于“一般”的水平，其中，只有3.1%的人认为当地农村社区成人教育与普通教育、职业教育沟通、协调与促进的情况很好，47.4%的人认为当地农村社区成人教育与普通教育、职业教育沟通、协调与促进的情况一般，还有24.2%的人认为当地农村社区成人教育与普通教育、职业教育沟通、协调与促进的情况较差或很差。同时，从总体上看，一般教师对当地三教统筹的情况认可度更低一些可能是因为他们更了解其中的具体情况。西部地区社区成人教育与普通教育、职业教育沟通、协调与促进不够主要表现在：普、职、成三教各自为政，没有形成教育共同体，师资及其他教育资源共享少等。

表4　西部农村社区成人教育与普通教育、职业教育相互沟通、协调和促进情况调查基本数据表

农村社区成人教育作为一种社会教育，与当地的普通教育、职业教育有着不可分割的联系，要对普、职、成三教进行很好的统筹，政府就必须承担起这一责任。我国当前西部农村社区成人教育与普通教育、职业教育的相互沟通、协调和促进不够，其根本原因就在于政府在这方面的工作还存在较大的不足。从本次问卷调查结果来看（问卷调查数据见表5），我国西部被调查者对这一问题的回答得分均值为 2.85，在接近“一般”的水平，其中，只有4.9%的人认为当地政府在统筹农村普、职、成三教方面做得很好，46.6%的人认为当地政府在统筹农村普、职、成三教方面做得一般，还有19.7%的人认为当地政府在统筹农村普、职、成三教方面做得较差或很差。同时，从总体上看，一般教师对政府在当地三教统筹中的作用认可度更低一些，可能因为他们有更强烈的切身体会。

政府对统筹当地农村普、职、成三教方面工作做得不够好的主要表现在于没有设立专门的统筹机构，为更好地加强我国西部农村社区成人教育与普通教育、职业教育的相互沟通、协调和促进，政府应充分发挥其主导作用，以社区教育委员会为主体，统筹“三教”，同时，建立实体化的社区学校并以此为本体，与当地的普通教育与职业教育进行良好的沟通与协作。

表5　西部地区当地政府对普通教育、职业教育、社区成人教育的统筹情况调查基本数据表

五、对西部农村社会及成人的学习需求了解不够

要发展我西部农村社区成人教育，首先就要对西部地区的社会需要及农村社区成人的学习需要进行比较深入的了解，并在此基础上制定本地区农村成人教育发展的计划，确定培训课程与内容，采用比较科学的适合农村成人的教学方法，但目前大多数西部地区政府相关部门对这项工作还做得比较差。有人通过调查发现，西部农村成人教育组织部门对于当地成人的教育与培训需求了解程度得分都较低，表明其对于当地成人的教育与培训需求缺乏深入的了解。［9］这就直接导致了一些地方反映的在对农民的培训工作中农民不愿意来，培训工作难于开展的情况。我们在贵州等地的调研中也发现，不少地方的农村社区成人培训是政府要补贴一定的金额（大致为每人每天20元），农民才愿意来参加学习。之所以出现这种情况，是因为成人学习的最重要动机就是以解决问题为中心，要求所受教育必须与其生活紧密相关，具有即学即用的特点。而西部一些农村地区举行的实用技术培训讲座，由于理论与实践联系不紧密，可操作性不强，或者虽然也讲了一些实际的内容，但由于时间太短，只讲一次、两次，没有后续的指导，农民听后也觉得没多少用，这些都不符合农民的学习需求，不能调动他们的学习积极性，导致他们来参加学习的动力不足。至于对农村成人的文化教育，不少地方还只是停留在传达中央和省里的文件精神，写点标语，出点黑板报的阶段，而没有把这些精神变为丰富多彩的各种教育形式和活动，这当然也难以引起农村成人的学习兴趣。

综上所述，推动我国西部农村社区成人教育的发展，政府责无旁贷，当前在如何为西部农村社区成人教育的发展提供必要的组织人事管理、政策法律保障、经费投入支持、统筹沟通各种教育资源及组织调查调研等方面还存在不少问题，需要今后不断努力改进，只有这样，才能更好地履行政府在发展西部农村社区成人教育中的应尽职责。

注释：

①本表格数据根据四川省统计局、国家统计局四川调查总队编辑的中国统计出版社出版的《四川统计年鉴》（2006）、《四川统计年鉴》（2009）、《四川统计年鉴》（2010）第501、479、495页中的数据整理而成。

［1］王政彦.终身学习社区合作网络的发展［M］.台湾五南图书出版股份有取公司，2002：255.

［2］朱涛.新农村建设必须高度重视成人教育［J］.湖南师范大学教育科学学报，2006（6）.

［3］张译丹.重庆市城乡统筹中农村成人教育的地位及对策研究［D］.西南大学硕士学位论文，2009：35.

［4］［9］郑绍红.城乡统筹背景下农村成人教育的公共治理研究［D］.西南大学博士学位论文，2011：122，76-77.

［5］郭静，朱小蔓.发展中国家农村成人教育面临的挑战与发展趋势［J］.教育研究，2011（5）.

［6］李宁，周晓红.义务教育投入不均衡的成因省思［C］//柳海民，杨兆山.我国义务教育均衡发展问题研究［M］.长春：东北师范大学出版社，2007：131.

［7］张丽华，等.西部农村义务教育投入保障制度研究［M］.北京：经济科学出版社，2009：142.

［8］栗玉香.教育财政均衡指数化监测与财政投入机制改革——以北京市义务教育为例［M］.北京：经济科学出版社，2010：153.

责任编辑肖称萍