扩大不起诉的反思

2015-11-14魏小伟

暨南学报(哲学社会科学版) 2015年11期

关键词：裁量权刑事诉讼法法定

魏小伟

(安徽大学　法学院，安徽　合肥　230601)

扩大不起诉的反思

魏小伟

(安徽大学法学院，安徽合肥230601)

[摘要]

扩大不起诉范围可能造成起诉法定与起诉便宜二者原则与例外关系的反转。扩大不起诉与刑事诉讼深化改革间的悖论主要体现在检警关系和庭审改革上。不起诉本身的不正义表现为起诉权偏离“求刑权”，转为“裁判权”的倾向，不起诉同时还存在裁量权困境及认同感危机的实践难题。为此应严格限制不起诉的范围，加强司法监督以合理构建不起诉制度。

[关键词]

不起诉；起诉法定；裁量权困境；认同感危机

安徽省哲学社会科学规划项目《检察机关职务犯罪侦查优先权研究》(批准号：AHSK11-12D44)。

一、引言

2012年的刑事诉讼法修改对刑事不起诉制度进行了实质扩充，增加了未成年人犯罪附条件不起诉和公诉案件“和解不诉”的规定。刑事不起诉制度早在1996年刑事诉讼法修改时即有变动：将免予起诉的内容纳入到不起诉范围之内,同样扩大了不起诉范围。这些改革都赋予了检察机关一定的自由裁量权，同时也增加了审查起诉程序的透明度、完善了不起诉的制约机制等。“免予起诉”废止、未成年人附条件不起诉、“和解不诉”体现了我国刑事公诉制度迈向民主化和法制化的进步，也是顺应轻罪刑事政策和刑罚轻缓化趋势的表现。

现行《刑事诉讼法》第171第4款和173条第1款、第2款规定了不起诉，包括法定不起诉、酌定不起诉与存疑不起诉(即不起诉的“三分法”)。在2012年刑事诉讼法修改前,学界、实务界便已发觉上述“三分法”的不起诉制度存在诸多缺陷。理论界为此从域外立法例比较、国内实证等多个视角，对不起诉问题做了深入全面的论证研究。在2012年刑事诉讼法修改前，实务界也不甘示弱，各地检察机关对“不起诉范围的扩大”进行“大胆有益的实验”：如辩诉交易的实践、污点证人中的不起诉被告人与被害人互利前提下的刑事和解制度摸索与暂缓起诉的大胆运作等。最后，理论与实务都得出比较一致的结论：立法应该扩大不起诉范围，扩张检察机关的不起诉裁量权。随着2012年未成年人犯罪附条件不起诉和公诉案件“和解不诉”的入法，不起诉范围被实质扩大，理论、实务界便将主要精力投掷于新的不起诉种类的适用研究中。刑诉法修改前、后为扩大不起诉的“呐喊助威”，似乎扩大检察院的不起诉范围已有“一统天下”之势。但不起诉范围的“无限扩大”或者不谨慎扩张本身会存在诸多弊端，并进而影响到“以审判为中心”的实现和刑事诉讼程序的深化改革。当然在此并无“冒天下之大不韪”坚决反对扩大不起诉范围之意，更无取消不起诉之念，只是想在“炙手可热”的扩大不起诉改革中泼一点冷水，看到不起诉制度扩大在我国刑事诉讼中存在的不利一面。

二、原则与例外颠倒产生的本末倒置效应

《刑事诉讼法》第172条规定，人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定；第171条第4款规定，对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定；第173条规定，犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。从上述规定来看，在绝大多数情况下，人民检察院应该作出起诉的决定，例外情况下才会作出不起诉的决定，实行以起诉法定原则为主、便宜起诉原则为辅的起诉制度。起诉法定原则有着深厚的法律基础，它一般包括三个方面：公平和平等原则、罪刑法定原则与控审分离原则。起诉法定原则旨在实现起诉本身的确定性，避免内外干扰，具有双重规范性保障作用：首先，它能够保证法律由书面的制定到实践中的运用，赋予静止的规则以动态的生命力。其次，该原则致力于确保起诉的公正性，即确保起诉不偏不倚、标准统一，排除与案件事实无关因素的干扰，以追究犯罪。起诉法定原则不仅能防范起诉机关不适当停止对犯罪的追究，还保护起诉机关免受外界的不当压力。毋庸讳言，起诉法定原则在法治社会起着无可替代的基础性作用。

随着多种不起诉立法与实践的增多，起诉法定原则的作用在客观上会受到削弱。从域外主要法治国家来看，刑事诉讼中的起诉法定原则被大量的判例所突破。不同国家在提起公诉之前终止程序的原因多种多样，各不相同，但都是基于分流理念，在保障司法公正和效率的基础上，加快程序推进，集中体现在轻罪领域内的灵活反应能力。“在采取起诉便宜主义的国家，公诉机关在分流案件时，则享有较大的权力，不仅具有将不符合法律规定的起诉标准的案件分流出来的权力，对于符合法律规定的起诉标准的案件，也可以根据起诉便宜原则，将其认为不具有起诉必要性的案件从刑事程序中分流出去。”但客观而言，在此情况下，法官的选择权、定义权和惩罚权限就转移给了检察机关，可能会出现将起诉法定原则与起诉便宜原则——原则与例外的关系反转的危险。在因检察官自由裁量而终止诉讼的不起诉中，检察机关起着决定性的作用。与此相反，法庭审理程序将因此失去其意义。

原则与例外关系的反转危险，会导致起诉法定原则的基础性地位的动摇，进而言之，公平正义、罪刑法定、控审分离的基本法律理念将无法体现与维持，这种本末倒置的做法，最终可能会给法治建设带来致命的打击。德国的诉讼实践似乎已经给我们敲响了警钟：20世纪70年代，随着德国刑事诉讼法典第153条a的引入，旨在阻遏法定原则的发展趋势达到了一个新的例外情形，它还为起诉机关提供了一种新的制裁权力。由于《减轻司法行政负担法》的出台，该权力又得到了扩展，引起了诸多德国学者的担心：用金钱买来无罪释放；起诉机关违反宪法刑事审判权；违反权力分立原则；违反无罪推定原则；向犯罪嫌疑人施加相当于非法强制的压力；由于这是富有的犯罪嫌疑人所享有的特权，特别是由于该法条在白领犯罪的诉讼程序中大量被采用。很快德国的司法实践证明了上述学者的担心，司法实践中，白领犯罪案件即使造成的损失高达千万，也可能不予起诉。

在德国起诉裁量权的发展史上，纳粹时期的希特勒曾利用检察起诉裁量权作为专制的工具之一。在其后的很长时间里，德国在理论与实务上都对起诉裁量权扩大较为审慎，起诉裁量权受到严控。实际上，我国实务及理论界也对不起诉裁量权持警惕态度，主要体现在适用不起诉的制约上：最高检通过司法解释、规范文件或内部规章方式，规定了审查起诉处理结果(起诉或不起诉)的“三级审批制”、不起诉的人民监督员监审制、不起诉听证制等。即使是在近来司法体制改革中“落实检察官办案责任制”“检察官权力清单”背景下，仍保留了对“不起诉的决定”应当由检察长或者检察委员会依法行使的规定。而理论界则从审判中心主义角度，强调审判权对公诉权的制约。即“借鉴日本的检察审查会制度，对不起诉进行必要的监督”。在日本的检察审查会制度中，法院的审查会连续两次作出起诉决定，便可绕过检方，而强制一名法院指定的律师提起公诉。对不起诉适用的审慎，一方面在于不起诉的作出关涉被害方、加害方、侦查机关等各方利益，另一方面的原因较为隐秘，即我国民众对犯罪的传统报应心理及“涉罪应罚”的文化背景，导致不起诉因缺少公开的审判程序，影响到诉讼结果的社会可接受性。不起诉的运行相比公开的审判，程序的秘密性与随意性增加，加之“双方充分和解”“加害人赔偿”“加害人完成所附义务”等各种不起诉程序运行的考虑因素，使公众对不起诉的结果产生消极不控的错觉。过多的不起诉适用，在追求起诉便宜主义的同时，要考量我国民众对“涉罪不罚”的承受度。“免予起诉滥用之痛并未在国人心中消除，从而在理论上也就必须为起诉裁量权泛滥设防。质言之，任何对不起诉裁量范围做过于宽大的设计都将无法获得本土资源的支持。”总之，原则与例外关系的颠倒产生的本末倒置效应必会侵害到以公平正义为根基的法治大厦。

三、扩大不起诉与刑事诉讼深化改革的悖论

刑事不起诉制度是1996年、2012年刑事诉讼法修改重点之一。作为刑事诉讼程序中的重要制度，不起诉的修改与整个刑事诉讼制度紧密相连，这要求在深化改革中对不起诉制度有一个整体设计，以免破坏侦、诉、审三方构造。脱离刑事诉讼程序整体设计的扩大不起诉的运用，势必会给以下两方面的改革带来困境。

第一，检警关系的改革。警检关系本质上是一种在分工基础上互相配合和互相制约的关系。但多数学者认为我国检警关系有很大的改造余地：公安与检察间配合关系薄弱；检察机关对侦查活动的法律监督不足；案件终结缺乏制约，影响国家追诉权的统一有效行使；侦查为起诉服务的意识不强，影响公诉的效果和质量。从改革完善的内容来看，主要分为两个方向，一是整体化、大范围的修改，实行检警一体化的思路；二是部分化、局部修改，实行渐进化改革。但无论是何者，总的目标是一致的，即加强检察机关对公安机关的指导与监督。且这种思路设计已被司法实践所采纳：比如北京市海淀区检察院和海淀区公安分局在2007年11月签署了我国首个《检警关系指导规则》，即《检警关系指导规则(试行)》，其内容就反映了检察机关对警察机关的强化监督指导。

在检察机关加强对警察的侦查指导方面，除直接规范二者关系的设计外，还体现在检察机关内部“大部制”改革背景下，实行逮捕、起诉合一，更强化了侦查机关的配合。逮捕、起诉合一，是指两项业务可由同一名检察官承办，即同一案件的捕、诉由同一名检察官先后审查。传统上，批捕检察官对侦查的制约较为强势：犯罪嫌疑人能否被检察机关批准逮捕，对侦查机关办案期限等影响巨大。在批捕后，依照国家赔偿法的规定，未来一旦产生国家赔偿责任的风险由检察机关承担，因此，审查起诉相比批捕，对侦查的控制力偏弱。但在捕、诉合一后，“侦、检关系具有持续博弈性质，检察官对侦查机关的整体制约力增强，审查起诉中也更容易得到侦查机关的配合”。检察机关指导侦查的强化，在“遭遇”不起诉权力的膨胀后，风险随之增大。

检察机关指导侦查与不起诉权力结合后的风险，域外实践已有了明证：根据德国刑事诉讼法第153条a的规定：如果所犯罪行属于微罪，即使该微罪有追诉的必要，但会因该被告已经接受命令或者指示，致使该项追诉不再具有必要性时，即无须加以追诉。2012年修改的刑事诉讼法新设的附条件不起诉，其内涵实际与上述德国法条具有高度的一致性，“接受命令或者指示”与“所附条件”可以说是同一概念的不同说法。德国刑事诉讼法第153条在制定前就曾因其具有“刑事司法商业化”的观点而受到强烈的批评：“尤其特别值得怀疑的是，虽然被告对命令及指示之履行，理论上乃出于自愿，但实际上难道不正是因为如不履行，则将因诉讼法第136a条之强制而被迫被施以胁迫性的刑事诉讼程序，所以才履行的。……据经验性研究指出，被告之社会地位在迄今之实务中虽然并不直接影响案件会否被起诉，但其对此之影响力却可透过巧妙的辩护策略来达成，又把可为不起诉之范围更扩大了，其不仅不再要求轻微的罪责，甚至罪责的轻重亦已不重要了。”随着检察机关对侦查监督的加强，其相应的责任也会增大，为减轻责任，检察机关利用自己的权力“合法”的减负就成为可能。这给我们的“检警一体化”的模式改革敲响了警钟：如果采取此种模式，在不起诉制度大量适用的情况下，可能会影响此类案件中侦查机关侦查能力的施展，进而会影响到刑事诉讼目的的实现。但如不改革现有的检警关系，就难以满足现代刑事诉讼法治的要求。总之，不起诉大量适用的结局让检警关系改革处于进退两难的尴尬境地。

第二，庭审方式的改革。囿于传统职权主义庭审模式的弊端，庭审方式改革是1996年、2012年刑事诉讼法修改的重点内容之一。职权主义模式特别是我国传统的超职权主义模式，有利于控制犯罪，提高诉讼效率，但不利于保障人权。抗辩式庭审模式有利于保障人权，但不利于提高诉讼效率。在多元利益并存的现代法治社会，我们不能决然地区分上述两种模式的优劣，而应该在相互借鉴与吸收的基础上，注重公正与效率的平衡，最大程度的实现犯罪控制与保障人权的统一。从域外及我国实践情况来看，不起诉的出现及发展的原因主要在于提高诉讼效率。随着强制证人出庭作证、警察出庭作证、非法证据排除等制度进入2012年新刑事诉讼法，庭审中对抗因素进一步增强。在深化庭审对抗式改革中，如果大量适用不起诉，会使此类案件不能进入致在保障诉讼参与人人权的抗辩式审判程序，存在对庭审方式改革造成冲击与否定的危险，庭审方式改革的必要性与价值会被弱化。应当指出的是，不同国家的不起诉比率不具备横向比较的价值：美国的不起诉率有时高达90%，但该类数据对我国不起诉改革没有参考意义。因我国犯罪概念或犯罪圈大小不同于美国，相当数量的犯罪行为在我国以非犯罪方式处理。另外，多数存在不起诉制度国家的犯罪概念、构成中并没有量的因素，而我国犯罪构成中既有质的因素又有量的要求。如此一来，域外绝大部分的不起诉犯罪在我国根本不可能进入刑事司法程序。进而言之，我国的不起诉制度应当在追求诉讼分流、提高效率的同时兼顾庭审公正和人权保障，而非择一另废。大量适用不起诉对旨在保障人权的庭审改革有着直接、重大的外在冲击。

四、不起诉本身的不正义表现及其实践困难

(一)不起诉规定本身的不正义

不起诉是在法定起诉难以实现某些人类所期望的正义条件下产生的，但不起诉能否解决所有的不正义现象、抑或不起诉本身就不存在不正义的？答案是否定的。

尽管在有条件地不起诉的案件中，嫌疑人没有义务接受这一条件，但是由此产生的不接受条件即进入公开审判程序有可能带来的一种不确定性风险：也许进行一个正式的审判将遭受一个比检察官所建议的条件更为不利的裁判。比如，不起诉可能被用于避免证据不足的无罪判决的出现。此外，检察机关对不起诉决定的适用，可能会随着他们权力的增大而出现不一致适用的增加。所以人们不得不进而关注这样一个问题：不同地位的嫌疑人是否会被给予不同的程序待遇？有些嫌疑人可能会从不起诉决定中获得利益，即某些嫌疑人会在刑事司法外讨价还价，通过支付钱款等方式作为降格指控的交换条件。这种异化会导致一个新问题的出现：不起诉可能将不仅适用于轻微犯罪，而且用于复杂的、更为广泛的程序，尤其是在以法人的名义实施的经济犯罪或环境犯罪案件当中。德国的司法实践已经证明，在环境犯罪案件中，不起诉的比例在所有的法人犯罪案件中是最高的，而在小规模的环境犯罪中，在证据方面不会产生什么问题的环境犯罪案件则通常是通过这一程序得到处理的。正如有德国学者忧虑地质问道，在对各种利益进行衡量时，什么是不能以国家利益之名义以节省金钱或使刑法更有效率为目的而予以抛弃的“刑事司法的脊梁”？

裁量不起诉的高频适用可能会产生这样一个问题：起诉权偏离“求刑权”属性，转为“裁判权”：检察机关通过对大量的轻微犯罪、部分中等犯罪，甚至个别的重大犯罪的不起诉的实践正对刑事法律规定的有效性提出质疑，因此使得刑法降格为一种仅仅是解决争端的象征性手段。检察机关的不起诉裁量成为一种准“定罪量刑”，但又缺乏审判时的公开、三方构造及上诉审的程序设置，不仅侵犯“未来成为被告人”所享有的诉讼权利，也削弱罪刑法定原则下的刑罚预测可能性。

2012年新刑事诉讼法中新增了公诉案件当事人和解及未成年人犯罪附条件不起诉制度，两种制度都符合恢复性司法理念和起诉便宜主义，都有利于诉讼效率的提高。但两种新制度的共同点在于立法上扩大了不起诉范围，问题也随之产生：首先，在未成年人犯罪附条件不起诉中，从刑事诉讼法第271、272、273条的规定表明，检察机关是未成年犯罪附条件不起诉程序中的决定方、监督考察方及撤销方，集所有不起诉权能为一体，侦查机关、被害人等缺乏有效的制约或救济途径。其次，在公诉案件当事人和解制度中，依刑事诉讼法第278条的规定，人民检察院应当听取和解当事人和其他有关人员的意见，对和解的自愿性、合法性进行审查，并主持制作和解协议书；第279条规定，人民检察院对犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。以上两条的规定可以看出，在公诉案件当事人和解程序中，检察机关拥有和解的主持权、审查权和决定不起诉权。在该种特殊程序中，立法并未明确程序的监督者为何方？依据我国刑事诉讼法第8条的规定，人民检察院对刑事诉讼实行法律监督。即对刑事诉讼所有诉讼阶段和程序实施监督。也就意味着，在公诉案件当事人和解程序中，检察机关同时还是和解活动的监督方。“刑事和解缺乏系统的制度化安排，各地对该制度也一直处于探索之中，这也给部分执法者背离刑事和解的理念和原则以可乘之机。”在新的两种不起诉制度中，检察机关几乎享有不受任何制约的决定权。当然该种制约的弱化并非只体现在新的不起诉制度中，在传统的三分法不起诉中，侦查机关的复议与复核、被害方的申诉及公诉转自诉，实践效果式微。如果该种不起诉的监督设计理念不加以优化，将对我国审前程序公正及案件最终处理产生冲击，为提高审前效率的程序分流而支付的代价，将一定程度影响到法治国家的建设。“社会治理虽然呈现多元方式，但必须以法律为基本依据、以法治为规范样态。”现阶段，我国审判与检察之间的制约远没有建立，检察官是不是一定要成为“法官前的法官”？在审判法官的角色已经受到忽略，而被害人和被告人的重要权利也被剥夺殆尽的时候，刻意寻求程序简单化的方式能保证我们正义的实现吗？

(二)不起诉的实践困难

1.裁量权困境

检察官自由裁量权的实质是具备起诉条件的案件允许斟酌情节不予起诉，那么检察官做出这一决定应该有一个合理的解释。即根据什么使检察官可以将具备起诉条件的案件允许斟酌情节不予起诉？纵观世界各国多数从公共利益方面进行权衡自由裁量的。如《德国刑事诉讼法》第13条规定：“程序处理轻罪的时候，如果行为人责任轻微，不存在追究责任的公众利益的，经过负责人审判程序的法院同意，检察院可以不予以追究。……”在法国，学者一般认为，“公诉是一种具有总体利益的诉讼，或者说是一种公共利益的诉讼，而行使公诉权的检察官当然代表着社会公共利益”，检察官在追诉案件时必须考虑追诉犯罪对整个社会的影响。但是公共利益是什么以及由谁决定是最重要的，赋予检察官不起诉权并将“公共利益”作为是否酌定不起诉的参考标准，就意味着将公共利益的界定衡量权交由检察官判断。检察官在追诉案件时必须考虑追诉犯罪对整个社会的影响。因此，在司法实践中，作出酌定不起诉决定时要进行公共利益的衡量就意味着检察官不仅要进行道德、政治、法律标准的判断；而且要综合主观、客观方面，对被告人、被害人双方进行考量；还要从已然犯罪与未然犯罪的角度进行分析，所有综合判断对于检察官的综合素质无疑是一个挑战。在法国，判断追诉是否具有适当性，既要考虑是否符合公共利益，又要考虑犯罪人的性格。如果认为提起公诉不符合公共利益，或者斟酌犯罪人的性格特征，认为提起公诉将不利于其回归社会时，检察官可以不提起公诉。由此看来，一个合法、合理的不起诉决定要求检察官必须进行大量细致的工作，从某种程度上说，其所考虑的内容甚至要比法官考虑的还要多，因此从诉讼效率的角度讲，不起诉并没有多大的作用，因为我们不能说诉讼效率的提高只是审判阶段的独占品，诉讼效率的高低是对整个刑事司法过程衡量的结果。从我国司法人员的素质来讲，虽然我们不能说法官的素质绝对高于检察官的素质，但我们也无法得出检察官的素质高于法官素质的结论。就司法实践情况来看，在审判阶段偏重考虑合法性的情况下做出的诸多判决都存在或多或少的疑问，而要求检察官在审查起诉阶段充分考虑案件的合理性作出合适的不起诉决定，似有强人所难之嫌，或者对他们来说实乃一“不可能完成的任务”。另外，无论检察官的水平高低，因案件之间案情绝对一致的不可能，起诉裁量结果必然因案有异，容易出现同类案情而不同诉的现象，给公众带来“选择性起诉”的形象。不仅有违法律面前人人平等原则之嫌，也不利于司法机关权威的提升。

2.认同感危机

裁量权困境中检察官素质与“同类案不同判”问题，引发了诉讼当事人及民众对检察官及不起诉裁量的认同感危机。

首先，诉讼当事人及民众对检察官能力的认同危机。不起诉的立法和司法的扩大，是对检察官公信力的考验。在不起诉裁量中，检察官的诉讼地位相当于一个“小裁判者”：主持不起诉和解、听取被害方与加害方双方意见、依双方表现及案情变化，最终做出诉讼终结——不起诉的决定。因此，在不起诉运行中，各方对检察官的期望水准类似于法官的公信力。对不起诉制度历史的考察，可以发现起诉法定主义的松动与检察官公信力的关系：大陆法系国家在19世纪末期之前一直实行严格的起诉法定主义。之后，因检察官公信力的提高，起诉法定主义松动，起诉便宜主义开始兴起。因此，在我国现行的法治化道路上，对检察机关及检察官公信力的过分自信，是不现实的。检察起诉裁量权有演变为不正当的权钱交易等司法腐败的风险。在司法体制改革“检察官精英化”未完全实现前，不起诉立法及适用的扩大，存在诉讼当事人及公众不认同的风险。

其次，诉讼当事人及民众对“司法不一致”的认同危机。司法不一致，简而言之，同类案情不同种类的诉讼终局方式。在两大法系中，公众对司法不一致的认同感不同。在判例法传统的英美法系，因判例在司法适用中特殊地位，诉讼参与人及民众更加关注判例参照下的案件特殊性，诉讼结局在同类个案间的差异被视为正当。“美国法律制度重视个案公正，偏好不一致……英国一般认为，明显相类似的案件处理结果不同并不一定是错误的。”在法官主导庭审的大陆法系，司法的一致性属于其法律意识形态中极为重要的价值之一。因此，大陆法系检察官在起诉裁量时，更加关注在同类案件中，其他检察的起诉裁量选择。如德国的不起诉裁量的改革历程，表明了该国在起诉裁量扩大的立法、司法上的矛盾与纠结。这也是多数大陆法系国家只将轻罪设为不起诉范围的原因。在我国民众对犯罪报应观念没有实质性转变的今天，谈及对“对司法不一致”的认同，可以说“对于检察起诉裁量权的扩张性改革所赖以发挥实际效用的支撑条件，我国目前尚不具备”。这也关涉司法公信力问题，“提升和保障司法公信力，……是实现法治国家、法治政府、法治社会建设的必然要求”。

五、结语——疑问的解答

法定起诉原则在起诉政策中扮演着重要角色，它保护检察官在作出决定时免受各种不同程度的干涉和影响，为合法的刑事追究提供了法律保证；此项原则作为刑事司法机关免受外界政治因素影响的挡箭牌的作用是不容低估的。同时社会的发展也需要我们在制定和实施不起诉政策时平衡各种利益。给予检察官适当的起诉斟酌权有利于进行这种平衡，但其困难之处在于不起诉是否应该扩大？扩大的范围是多少？斟酌权的范围又该如何界定？这不仅仅是法律问题，而是涉及一个国家政治、经济、文化和历史传统的许多方面。在公正与效率之间我们必须坚持以前者为基础，坚持法定起诉为原则，严格限制不起诉的范围。对不起诉进行监督和制约是必要的，因为我们相信，任何权力如果没有制约都会导致滥用。在对不起诉进行监督方面，设置和保留司法监督是必要的，他能防止起诉斟酌权的无限扩张而保障审判权的权威地位，从而保护犯罪嫌疑人接受公平审判的权利。

[责任编辑李晶晶责任校对王治国]