TPP的前世今生

马玉荣++王艺璇

10月5日，美国主导的TPP协议（Trans-Pacific Partnership Agreem ent，跨太平洋伙伴关系协议）已经达成，形成环太平洋12个国家的自由贸易圈，TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）谈判也在推进中。TPP、TTIP都包含了新型投资规则，实行准入后监管为主的负面清单和准入前国民待遇的管理模式；而中美正在进行的双边投资协定谈判，以及即将开始的中欧双边投资协定谈判，正是这些新型投资规则的具体体现，与中国进一步实现政府放权、减少行政审批事项、构建开放型经济新体制改革思路完全一致。

TPP谈判背景及重要节点

中国经济报告：请解读TPP谈判背景、由来及其进展中的重要节点。

卡尔·达尔曼：TPP最初是由智利、新西兰、新加坡和文莱四国于2005年7月签订的“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（TPSEP）演变而来。由于该协议的初始成员国为四个，又称为“P4协议”。最初的“P4协议”对亚太地区和世界经贸发展的影响相对较小，但随着美国宣布加入TPP谈判，影响逐渐扩大。2009年11月14日，美国总统奥巴马正式宣布美国将参与TPP谈判，用以促进美国的就业和经济繁荣，并建立一个高标准、体现创新思想、涵盖多领域和范围的亚太地区一体化合作协定。与此同时，秘鲁、越南和澳大利亚也宣布加入TPP谈判。TPP谈判由此实现了由“P4”向“P8”的转变，并呈现亚太地区参与国家进一步扩大的趋势。2010年10月，马来西亚正式加入TPP，成为第9个谈判国。2012年，加拿大、墨西哥等国加入TPP谈判。安倍晋三上台以后，日本积极谋求加入TPP，同有关国家开展了相关磋商。2013年7月，日本正式参与谈判。至此TPP已达到12个成员，APEC的21个成员国中有半数以上参加。以2014年计算，TPP成员国的GDP总量已占据全球约40%，人口占全球人口总数的13%。

贸易自由化与零关税、金融自由化，这些都不是什么新东西，不会带来多大的震撼。TPP真正的突破之处，在于把通常只有在双边条款中设定的“投资者—政府争端解决（investor-state dispute settlement， ISDS）机制”，第一次扩展到多边机制之中。ISDS给予跨国企业在签约国更大的权力，它们可以对因签约国法律与政策变化所带来的损失要求赔偿，因此极大地扩张了跨国公司的利益。

李罗莎：TPP原始版本为《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》。2009年11月，奥巴马政府将原始版本TPP（P4）正式更名为《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），并向美国国会通报。美国将主导TPP谈判，并利用TPP谈判，实现美国在亚洲、特别在东亚的“制度性存在”。奥巴马政府提出TPP谈判具体目标：一是成为全面、高水平消除和减少贸易壁垒、增加美国贸易投资机会的区域FTA；二是允许美国在亚太地区发展一个更广泛的FTA上扮演重要角色；三是给美国提供就新兴贸易问题建立新规则的机会，如监管一致性、供应链管理、国有企业行为规范和增加小中企业贸易机会等21世纪关键性问题。

2010年，TPP谈判开始。马来西亚和越南宣布参加TPP谈判。智利、新加坡、新西兰、文莱、美国、秘鲁、马来西亚、越南和澳大利亚等9个国家成为第一批TPP谈判的“创始成员集团”，即TPP（P9）。2011年11月12日，P9领导人在夏威夷发表了共同宣言，宣称TPP要建立一个21世纪最高标准FTA，来共同应对新世纪贸易问题挑战，并最大化创造和保留TPP国家人民的就业机会。同时宣布，P9已达成TPP谈判的“纲要”：一是全面市场准入。商品贸易全面免关税，同时开放服务贸易、投资和政府采购市场准入。谈判重点对敏感领域开发出创造性解决方案，而不是简单妥协。二是构建单一关税税率，共同、简单、可强制执行的原产地规则。这是该协议最重要的特征。三是交叉贸易问题。涉及监管及其他非关税壁垒、竞争力和商务便利化、扩大中小型企业特定市场准入、能力建设和合作问题。四是新贸易问题。涉及信息技术、数字经济、绿色增长和提高共同利益问题。五是开放协议。涉及新贸易问题，并吸纳愿意采用TPP高标准的新成员。

2012年11月，加拿大和墨西哥加入TPP谈判。由此，TPP谈判成员扩大到11个。2013年3月，日本宣布加入TPP谈判，TPP谈判成员扩大到12个国家，即目前的TPP（P12）。日本派出了100人的代表团，与各国逐个进行谈判，试图将大米、小麦、牛猪肉、乳制品和甘蔗这5种敏感产品作为废除关税例外。同时，美国众议院筹款委员会高级成员桑德尔·列文（Sander Levin）公布其提案，要求TPP谈判必须将消除美国关税与日本汽车市场开放挂钩：如日本汽车市场开放，美国应早一步取消关税；如日本汽车市场依然封闭，美国关税则应延迟取消。2013年5月，奥巴马提名迈克尔·弗罗曼为美国贸易代表。之后，TPP谈判进程开始紧锣密鼓地推进。同年8月，P12部长会议在文莱召开，集中讨论了尚未达成一致的10个最敏感领域问题，包括废除农产品和工业品关税、知识产权保护、政府采购、金融服务等。9月，P12首席谈判代表齐聚美国华盛顿，商谈破解TPP谈判僵局解决方案，决定10月在印尼巴厘岛召开的APEC领导人峰会上，同时举行TPP部长会议和领导人会议。10月6日，P12部长会议如期举行。10月7日，由于美国联邦政府关门，奥巴马缺席印尼巴厘岛APEC领导人峰会和P12领导人会议。

2015年10月5日，P12部长会议在美国亚特兰大召开，宣布TPP谈判达成基本协议。历时5年、由美国主导的TPP谈判，从2010年3月启动首轮谈判，截止2015年10月5日，平均每一个半月完成一轮谈判。

美国高标准亚太自贸区战略

中国经济报告：TPP协议对全球贸易规则有何影响？

李罗莎：TPP协定是奥巴马政府对外贸易政策的反映。奥巴马的2010年总统贸易政策议程报告，明确了美国的三项贸易政策：一是支持以规则为基础的贸易体系。美国将在WTO多边体制下“积极捍卫美国权益”，推进多哈谈判。但不能只是美国做让步，其他各方的权益让步则含糊不清，贸易必须“公平”。二是贸易政策要加强“社会责任”。要求美国的贸易伙伴“改善”本国工人劳动条件，不允许贸易伙伴的竞争力以“剥削工人”为基础；同时，贸易政策要增强“政治透明度”，在贸易政策制定及实施过程中，要广泛与“利益相关者”协商。三是贸易政策必须成为美国实现能源和环境目标的重要政策工具。

2013年，奥巴马政府向国会提交的《2013年总统贸易政策议程》，确定了《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》（TTIP）和《服务贸易协议》（TISA），为扩大市场准入、维护美国国际贸易领导地位的三大贸易政策工具。同年7月，新任贸易代表迈克尔·弗罗曼（Michael Froman）在众议院听证会上说：“如果我们达成TPP、TTIP和TISA协议，我们将利用65%的全球经济打造自由贸易”。11月，总统国家安全事务助理苏珊·赖斯（Susan E. Rice）在乔治城大学发表题为“美国的未来在亚洲”的演讲指出，美国的目标是未来三年在亚太地区建立一个更加公开透明的区域经济和国际贸易规范支持的经济环境。为此，奥巴马政府第二届任内的最重要经济目标，是结束TPP谈判，取得国会批准。

本质上，TPP谈判是制定新规则。谈判文本是合并自由贸易、国际劳动力和环境义务规定的条款，被称为是21世纪高标准协定，主要解决边界内问题。其不只涉及自由贸易（减少关税和非关税壁垒），更主要的是增加了解决边界内问题的“公平贸易”内容，包括知识产权保护、劳工标准、环保标准、竞争政策、补贴、资本账户和金融自由化等；还涵盖了多哈谈判中没有进展的服务贸易、投资、竞争和监管等内容。高标准新贸易规则关注的不仅是贸易本身，而是“贸易-投资-服务”的融合。事实上，当今世界正朝着这一方同发展。TPP是新贸易规则，TTIP是新投资规则，PSA（诸（多）边服务业协议）则是服务贸易规则。TPP、TTIP制定“竞争中性”规则，兼有对国有企业限制和对中小企业发展促进的标准。而国有企业在若干竞争性领域退出以及大力扶持中小企业发展，同样正是中国下一步改革的重点。

TPP是美国的高标准亚太自贸区战略。2000年，美国货物贸易45%出口到亚太国家，而到201 1年，美国在该地区的市场份额下降到28%；同一时期，中国货物出口到除美国之外亚太国家市场的份额从4%上升到14%。因此，美国认为，中国崛起抢走了美国在亚太地区的市场，因此也抢走了美国人的饭碗。TPP给美国提供了一个高标准亚太自贸区，来应对中国崛起的挑战。美国在TPP中最初收益会很小，最终价值在于扩大TPP，涉及几乎所有部门的服务贸易自由化、形成更大范围的亚太经济一体化。如果2025年亚太区域一体化实现，预计它将使美国出口扩大至3270亿美元。

中国的态度和战略

中国经济报告：TPP协议对中国有何影响？

卡尔·达尔曼：中国和美国是太平洋两岸的两个经济、贸易“巨人”。最初外国投资者对中国感兴趣，是因为中国搭建了一个很好的出口平台，劳动力成本低、基础设施条件好。国际金融危机爆发以来，外国企业最感兴趣的是中国市场，许多企业都把研发中心迁往中国，利用中国的研究人员，靠近中国市场，实现互惠互利。而现在，国际贸易规则面临重构。TPP协定是当前亚太地区重要的自贸协定之一。从短期看，该协定或许会对中国的对外贸易形成某种程度的冲击。但从长期看，在经济全球化的大背景下，任何一个多边贸易安排都无法将非成员国家和地区排除于国际贸易体系之外，否则其自身发展将大为受限。习近平主席访美最重要的成果，是为中国经济结构调整、对外战略部署赢得5到10年战略机遇期。所以，在我看来，TPP协定达成对中国的预期影响是有限的。

李罗莎：TPP“内部市场”和供应链规模达到27万亿美元，约占全球经济总量近四成，占世界贸易总量近三分之一。美国通过TPP“内部市场”和供应链，实施“去中国化”战略。“去中国化”对中国战略利益有两大主要影响：一是中国经济正处于结构转型期，产能过剩问题严峻，而TPP可以阻断周边亚太国家对中国的市场准入，使中国过剩产能转移不出去，加剧中国经济“被孤立”的风险。如果韩国、印尼等经济规模较大的APEC国家陆续加入TPP，其“内部市场”效应可能更会加大中国经济的“孤立”。二是中国将遭受“贸易转移效应”影响。一些国家和地区会因TPP“内部市场”贸易条件更优厚，而选择从TPP成员国进出口来取代中国，从而使中国失去全球市场的一部分。这将影响中国经济增长放缓0.2%，出口下降0.5%。中国如果加入TPP，将大大增强中国经济长期增长潜力，从而影响中国实际GDP增长2.0%，实际出口增长2.3%。

从发展角度看，TPP关于消除国有企业垄断、加强知识产权保护、开放政府采购市场、提高规则透明度、改革外资管理体制、提高劳动和环境标准等内容，均体现了21世纪全球贸易规则的发展趋势和社会进步方向，与中国全面深化改革开放的要求相一致。

中国经济报告：就近中期、远期而言，中国对TPP应持何种态度和战略？

卡尔·达尔曼：在互联互通、快速变化的世界当中，社会、经济、环境力量都存在很多的不确定性，是互联互动的系统，的确需要一个共同的机制来共同面对机会和挑战。面对这些，中国应该从自身出发考虑，不能盲目地去追求谈判的权利而忽略现状；同时，也要致力于改善自己的经济现状，使其达到一个更加合理的状态。中国政府绘制的蓝图了不起，改革设计也至关重要，但我们还要看具体实施情况怎么样，实施进展如何。我一直都对中国的改革成果予以乐观预测。如果这些改革能基本实施的话，中国的经济增长率即使达不到11%，也会高于现在的7%。如果中国通过改革继续保持快速增长，中国将继续成为全球经济增长的引擎，在全球经济版图中发挥重要作用。

李罗莎：从亚太经济一体化的角度看，TPP也是实现亚太自由贸易的选择之一，中国有权加入。至于是否加入、何时加入、怎么加入，我们要基于得失评估，理性地制定战略。加入TPP，当前对中国对外开放战略有些微冲击，但符合我们的长远战略利益，是战略致胜之道。例如，TPP国企条款有利于形成倒逼机制，推进中国国有企业改革，提高市场效率。不加入TPP的最大风险是中国过剩经济产能转移不出去。

从长远来看，中国要把握以下重要原则。

一是顺应“公平贸易”的时代潮流，获取新一轮“开放红利”，拉动中国经济均衡可持续增长。20世纪末，中国顺应“自由贸易”时代潮流，主动消减国内商品贸易关税壁垒和非关税壁垒，对外开放商品市场准入，获取了“加入WTO的开放红利”，一跃成为世界第二大经济体、第一贸易大国。进入21世纪，中国也应顺应“公平贸易”的时代潮流，不应以意识形态划界，认为“公平贸易”仅是美国利益；而要认识到，这是人类社会进入新世纪、应对新挑战、解决新问题的共同智慧、共同理念和共同工具。中国应快速建立自己“公平贸易”的理念和理论体系，就国有企业公平竞争、知识产权保护、劳工标准和环境标准等关键问题启动制度性改革。

二是全面深化改革，主动与国际“公平贸易”规则体系接轨。如同中国入世后主动改革国内各类规章制度、法律体系，与WTO自由贸易规则体系接轨一样，当前中国也应主动全面深化改革国内各类体制机制，与国际“公平贸易”规则体系接轨。不管中国加不加入TPP，这只是个形式问题，而本质都是中国自主通过全面深化改革。与国际社会“公平贸易”规则体系接轨，这才是战略问题和本质问题。中国成立国内自由贸易试验区，就是作为与国际新规则“接轨”的政策工具。在制度上做好应对TPP规则的影响。如，涉及国有企业改革、知识产权保护、政府采购、劳工和环境保护等。其实，很多TPP新规则，均与中国全面深化改革的取向一致，中国可在这些分别在国内不同自由贸易试验区内先行先试，在机制体制和管理模式上实现各个突破。

三是加快完成中美投资协定（BIT）谈判，进一步开启中美FTA谈判。TPP谈判对中国而言，实质就是中美FTA谈判。事实上，启动中美FTA谈判本身，就使中国对TPP的应对转为战略主动。

中国经济报告：能否谈谈中国“一带一路”战略与TPP的关系？这个战略能否在一定程度上对冲TPP对中国的不利影响？

卡尔·达尔曼：TPP与“一带一路”都是在经济全球化的大背景下产生的。“一带一路”和TPP之间的关系并不是一些人所说的对抗关系，它们都是顺应经济全球化潮流诞生的，而且有着相似目的，都能够造福全人类和全球经济，是并行不悖的两盘棋局。

在相关国家加入TPP的过程中，标准和条件都十分严格，而且要经过很艰苦的谈判，但“一带一路”平台并没有这样的苛刻要求。这样的话，我认为，越来越多的发展中国家会有机会参与到“一带一路”的合作中来。

李罗莎：中国按照中共十八届三中全会提出的“以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”的要求，正在加快自贸区建设。从打造中国-东盟自贸区“升级版”，到建设世界上最长、最具潜力的丝绸之路经济带、海上丝绸之路，中国正在全面布局自贸区国家战略，主导开拓一条全新的对外“大通道”，以区域贸易协定促进中国贸易和投资自由化，应对当前区域主义兴起背景下的国际贸易新格局。中国正积极探索负面清单管理模式，根据行业特征制定符合国情的负面清单和市场准入规则。中国应积极发挥上海自贸区、深圳前海服务贸易试验区等国内改革实验区对高标准新贸易投资规则的先行先试职能，先行先试以TPP、TTIP、PSA为代表的新贸易和投资规则，大力提升中国的改革开放水平。