我国开征环境税的思考

◎高军

我国开征环境税的思考

◎高军

近年来，开征环境税一直是社会热议的话题。早在2010年全国“两会”期间，环保部副部长潘岳称，财政部、税务总局、环保部已经将环境税问题列入议事日程。同年4月，财政部部长谢旭人发文指出，今后一个时期要研究开征环境税，形成有利于资源节约型和环境友好型社会建设的税收导向。同年5月底，国务院批转《发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》表示，将深化财税体制改革，研究开征环境税方案。“十二五”规划纲要提出开征环境保护税。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在部署深化财税体制改革的时候，明确提出“推动环境保护费改税”。《深化财税体制改革总体方案》将税制改革重点锁定6大税种，其中就包括建立环境保护税制度。作为一项重要的环境经济政策，环境税主要通过提高污染物排放成本，促使企业减少排污行为，倒逼企业转型升级，从而提高整个社会的整体环保水平。作为十八届三中全会以后拟开征的新税种，环境税以法律草案的形式亮相并公开征求社会各界意见，符合依法治国、税收法定的原则与方向，其释放的程序性价值与意义获学界和媒体高度评价。虽然《环境保护税法（草案）》的出台是中央既定的布署，是一件“政治正确”的事情，但事实上从该法的酝酿到草案的推出，围绕争议就一直不断。笔者认为，征税问题“兹事体大”，绝不仅仅是一个经济问题或政府宏观调控手段问题，更体现了政治和政府道德，开征新税是一项系统性工程而绝非孤立的行为，是考量一个国家社会治理是否实现法治化、现代化的窗口，以此观照，环境税的推出亟待回应诸多质疑。

一、环境税能解决环境问题吗

“征求意见稿”第一条开宗明义阐明了环境税法的立法目的，“保护和改善环境”，“促进社会节能减排”，“推进生态文明建设”。但饱受环境污染之苦的公众可能对这一模糊的立法目的并不满意。公众关心的问题是：开征了环境税之后，环境能否变好，最起码看得见的雾霾问题能否得到彻底的解决或根本的改观？

笔者认为，我国环境问题的根源深植于体制：长期以来，我国以经济发展为中心，考核地方官员政绩亦主要以GDP为标准，各地政府背离法治政府的中立地位而热衷“招商引资”，开展GDP竞赛。在此背景下，环保部门作为地方政府的职能部门很难严格执法，司法机关事实上人、财、物均受制于地方政府，新闻媒体独立性不强，尤其是维稳思维和模式下，新闻媒体和自媒体的监督作用有限，因此公众环境维权举步维艰。可以这样说，体制问题不改革，环境问题绝非简单的通过开征环境税所能解决。

事实上，单就环保立法而言，我国环保立法具有后发优势，目前环保领域实行的“排污收费”、“三同时”、“环境影响评价”等制度，都是充分参考了环保发达的西方国家先进的经验，这些制度理论上都很好，在其他国家亦能发挥作用，但在中国却表现不佳，究其根源就在于环保执法环境差。另外，我国曾在一些地区试行过美国等西方国家运行良好的排污权交易制度，即在承认现行的技术条件下，适当的排污是发展经济的“必要之恶”，而事实上环境自身有一定程度的自净功能，只要在环境自身承受的范围内进行适当的排污并无不可。排污权交易首先确定环境允许的污染总容量，然后对排污量在企业之间分配，如果企业采用先进的环保技术可以将节省的排污量在排污权交易市场进行交易，即从理性人角度出发，采取人性化的经济手段，实现经济发展、技术革新与环境保护的协头并进。排污权交易制度在美国等西方国家运行良好，其原因在于西方国家杜绝机会主义的严格环境执法，但遗憾的是这一制度在我国的试点效果并不理想。

如果没有体制机制性改革的配合，环境税开征后对环境的改善到底能发挥多大的作用，实际难以得出乐观结论。事实上，有关部门对此亦持保守的看法，例如财政部部长楼继伟在今年初时表示，环境税主要是把现在的收费改成税，不能指望环境税来解决类似大气污染、雾霾等等这样的问题。国家税务总局局长王军也称：“环境税并不能解决所有问题，还需要综合治理，各部门协调推进。”但问题是，环境税的名称本身就带有特定目的税的特点，公众必然关心环境税征收之后，环境能否根本好转。如果不能，新税种开征，而由之带来的公众期待却得不到实现，则难免产生开征环境税仅出于财政目的的质疑，从而伤害政府的公信力。

二、环境税立法应当明确的问题

1.环境税款是否专款专用。从立法目的来看，环境税特定目的税，不以财政收入为目的，但既然已经明确了环境税的功能是为了环境保护，那么就应当明确环境税款应当专款专用，但“征求意见稿”并未明确环境税的特定用途。

2.环境税款应如何分配。环境税是中央税、地方税还是共享税，如果是共享税，在中央与地方之间的分成比例是多少，需要在法律中说明。笔者认为，治理污染主要是为地方公众提供公共服务，应当由地方政府承担更多的环境治理职责，因此必须在立法中明确环境税收入归属和使用上应当更多向地方政府倾斜。

3.必须做好方方面面的协调工作。首先，做好部门之间协调。虽然环境税的征收靠税务部门，但污染物排放的核定数据都掌握在环保部门手里，没有环保局的配合，税务局征收环境税将寸步难行。但是，环保局作为地方政府的职能部门，有配合征收的积极性吗？如何去调动环保局的积极性？其次，涉及法律之间协调问题。在我国，《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《噪声污染防治法》等环保法律、法规设立了相关排污收费制度以及违法排污的罚则。现将排污收费改为环境税由税务机关征收，税务局必定以收入最大化为目标，是否符合环保，税务局不太会关心，事实上也无法关心。在这种情况下，环境税与其他环境管制手段如何进行协调？第三，涉及深层次的人事问题。长期以来，各地环保局基本都拥有一支靠征收排污费与罚款“自收自支”、“以费养人”的环保执法队伍，排污费停征后，各地环保局能否妥善安置这些人员？如果不能妥善安置，环保部门“无费可收”后会不会为弥补经费缺口而滥用罚款权？笔者认为，从历史上历次改革的经验与教训来看，凡涉及到深层次的人事改革问题，必然会面临困难重重，环境税的力推者对此必须有充分的预期。

三、环境税实施中应当注意的问题

首先，环境税征收是一项系统的工程，必须建立在对当前以保护环境名义而征收的各种税、费进行清理、整合的基础之上。在我国，以环保名义或隐含环保目的而征收的税并不少，例如资源税、消费税、企业所得税、增值税、车船税等等，这些税实际上也具有减排的作用，因此在研究开征环境税时需要从中国整体税收考虑，而不是单纯开征一个新税的问题。日本财政学者小川乡太郎指出，“税本是基础，税源是基础上产生的果实。若将税本比作一棵树，税源就是树上的果实，我们只能摘果，而不能伤树”。笔者认为，我国环境税改革应该遵循税收中性原则，不能让企业的税收负担过度增加，环境税是增税，同时国家也应调整税制结构，在所得税等环节减税，这样才能维持税负平衡。但是，减税，我们做好准备了吗？

其次，环境税公平问题的质疑。（1）我国并非完全的市场经济，整体经济结构中，国有企业占据半壁江山，这些国有企业特别是垄断性大型国有企业，与民营企业并非处于同一起跑线。开征环境税后，可以预见这些国企即使缴纳环境税，但如果发生经营亏损，最终必然还是由国家用财政资金来进行补贴，这实际上在纳税义务人中形成一个庞大的“豁免义务人”群体，而民营企业则无法享受这样的待遇，这势必使不公平市场竞争进一步固化。（2）关于环境税的用途，立法的初衷是政府征收环境税后，将补贴给企业，通过调整引导企业行为来鼓励行业发展，加大治污力度。但问题在于，政府征税与补贴，一来一去之间势必花费不菲的人力、时间等成本，造成浪费与低效，此外还有可能造成不公平的风险。

第三、如何防止滥税。环境税由税务部门征收，未规定专款专用可以理解为纳入地方财政统筹使用，这种情况下将不能保证征收的环境税直接用于环保。虽然，刚开始征收期间，数额不大，仅是排污费的“费改税”，但作为新的税种，一旦开征，从历史的经验以及权力的惯性来看，如果征税权得不到有效的约束，征收规模和范围就很有可能出现难以预料的扩张，尤其是“征求意见稿”对省级政府提高税额和扩大征税对象的授权，实际上是为地方政府扩权留下了空间。

四、结语

正如孟德斯鸠所言，“没有任何东西比规定臣民应缴纳若干财产，应保留若干财产，更需要智慧与谨慎了”。霍尔巴赫指出，“赋税应该适合每个人的收入，适应国家给他享受的权益，主要的是适合国家的真正需要。如果赋税随当权者的贪心任意决定，那么征税就会毫无止境。当赋税超过公道范围，人民就会失去生活能力，于是他们就不得不违法逃税或者停止劳动，甚至离开祖国远走他方”。征税直接关系到公民的财产安全，因此必须通过体现公意的民主程序，通过议会立法的方式来进行，保护公民财产安全的“税收法定”原则与保护公民人身安全的“罪刑法定”原则一起构成了宪法上保护公民财产权、人身权的两大原则。同时，征税也是一项系统工程，涉及方方面面的协调，仅有良好的动机未必能产生预期的良好效果。我国开征环境税，必须直面并回应以上问题，尤其应当重视的是，不能借公众迫切要求改善环境的民意来征环境税以此来缓解地方政府的财政困境。事实上，我国的财政收入已经很高了，现在的问题不是要增税，而是如何用好已有的税款。目前，我国地方政府的财政困境乃至危机，必须通过体制上的财税改革来解决，而不能在体制未改变、纳税人本已负担沉重的情况下，通过增税等方法来解决。税是不得已的必要之“恶”，但不能包打天下。当前，存在两个危险的信号：一是政府预算不透明、花钱不受监督，遇到问题首先就想到征税；二是与西方国家代议士们竭力抵抗政府开征新税完全不同的是，近年在全国及地方“两会”上，不断有代表纷纷提案开征环境税、房产税、遗产税等新税种。这两种现象可能在某个层面、某种程度上揭示了我国民主法治建设进程中的一些深层次的问题。

（高军，江苏理工学院法学教授。本文为教育部人文社科基金一般项目“税权的宪法控制研究”（13YJA820006）阶段性成果之一/责编张栋）