“终身追责”倒逼领导干部敬畏绿水青山

□ 文 忠

前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》不仅确定了“党政同责”的环境损害事件问责原则，而且将“终身追责”作为生态环境损害责任追究的一项基本原则，明确规定对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。这一规定无疑会形成一种倒逼机制，有利于在领导干部群体重建对绿水青山的敬畏。

生态环境责任追究“利剑”高悬

在中央全面深化改革领导小组会议审议通过一个半月之后，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》正式发布。《办法》通篇贯穿改革理念和法治思维，契合全面从严治党要求，成为推进全面建成小康社会决战决胜期的生态文明建设和环境保护的又一重大制度安排。

这一制度安排与党的十八大以来党中央、国务院对生态环境保护的一系列战略部署一脉相承。习近平总书记曾多次强调，在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。从党的十八届三中全会提出建立生态环境损害责任终身追究制，到四中全会强调建立重大决策终身责任追究制度及倒查机制，再到今年印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》大篇幅论述责任追究，强化党政领导干部生态环境损害责任追究已经成为加快生态文明建设、加大环境保护力度的重大举措。

这次出台的《办法》聚焦党委政府这个核心要害，突出领导干部这个关键少数，瞄准责任落实这个关键环节，明确了领导干部在生态环境领域的责任红线，堪称督促领导干部在生态环境领域正确履职用权的一把制度“利剑”。

《办法》明确了25种追责情形，填补了生态环境责任追究的很多空白，消除了很多责任盲区和模糊地带。根据规定，问责对象既有政府也有党委，既有环保部门也有其他部门，既有在任的也有离任的。原来担责的，现在要求更高了，原来责任模糊的，现在逐渐明晰了。在这之中，“党政同责”尤为引人瞩目，也被多方解读为《办法》的最大亮点之一。以前，发生了环境事故，一般只追究政府的责任，因为没有明确的法律法规规定党委在生态环境保护方面的职责，党委的环保责任被虚化了。问责起来，政府负责人被推向前台，党委负责人安然无事。实行“党政同责”，有助于打破这种不对称，旨在推动党委、政府对生态文明建设共同担责，落实权责一致原则，实现追责对象的全覆盖。

终身追究制的明确，让党政领导干部生态环境损害责任追究更具震慑力。不少环境问题有较长的潜伏期，这届领导任期内上的污染项目，其生态破坏效应有可能到下届任期内才会显现出来，这增加了生态环境损害追责的复杂性，容易导致“谁任上出现大问题，谁倒霉”。《办法》实施后，这一困局有望突破。党政领导干部任职有期限，但生态环境保护没有任期之限。对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。生态建设挂钩仕途，事后追责不设期限，让领导干部不敢再任性而为。

环保追责还需哪些制度体系相配套？

《办法》构建了对各级党政领导干部环保追责的制度体系，其严厉程度可见一斑，彰显了党中央、国务院加快推进生态文明建设、从严治党、依法治国的决心。如何将追责措施落实到位，还需要我国环境管理及相关制度进一步的完善，提供配合与支持。

一是进一步明晰我国环境质量目标责任和评价体系。《办法》追责的第一种情形就是“致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化”。如何界定生态环境和资源问题突出以及环境状况恶化，直接关系到党政领导干部的责任，需要建立一套明晰的环境质量目标管理和评价体系。环境质量目标及考核应以地区环境容量和承载力为基础，以环境标准为依托，以公众能充分感受到的环境指标为依据，同时应充分考虑地方资源环境禀赋和经济发展基础。应当通过明晰且可达的环境质量管理目标责任，激励地方党委政府以真抓实干的精神对待环保，建立与责任追究相配套的环境质量目标责任制度、干部考核和离任审计制度，形成三位一体的完整制度体系。

二是加快建立和完善我国生态环境损害评估体系。当前我国生态环境损害评估相关法律和规范尚不健全，这将直接影响到责任认定和追究制度的具体落实。目前，我国环境保护部正在积极开展生态环境损害鉴定评估工作，推进环境损害鉴定评估纳入司法鉴定管理体系，开展环境损害鉴定评估技术方法研究，指导地方开展典型案例评估等，这将有助于提高党政领导干部责任追究的科学性、准确性。

三是构建科学、合理的环境责任风险防范体系。要防范党政领导干部的环境责任风险，就应在事前建立和完善环境责任风险防范体系，警钟长鸣。首先，在决策上，应建立符合生态文明建设要求的环境与发展综合决策体系，按照生态红线和环境底线约束决策行为。其次，在审批中，对于重大项目审批应遵循谨慎原则，充分评价其生态环境风险和经济社会影响。同时应明晰企业在污染防治方面的主体责任，充分发挥市场机制作用，简政放权，让企业承担其应尽的环境保护责任，避免企业污染政府担责。再者，在信息公开方面，可利用政府掌握的一定的公共资源，建立和完善各类公共信息平台，加大政务公开、企业信息公开力度，推动社会力量参与政府决策和环境监督，提高政府公信力，获得人民群众对政府的支持和理解。

“终身追责”为建设美丽中国提供有力保证

党政领导干部或主政一方、或统领一域，胸中的大思路、手中的签字笔、案头的红印章，直接决定着科学发展的理念能否在实践中落地生根，直接影响着万千百姓能否生活在良好的生态环境之中。思路对头、久久为功，绿水青山就可能变为金山银山；急功近利、盲目短视，一味追求金山银山就可能让绿水青山毁于一旦。

现实中，生态环境领域的政策规定落实不到位，甚至出现生态环境遭严重损害的事件，与党政领导干部的失职失责密切相关。有的干部不作为，放松了源头把关；有的干部乱作为，加重了污染负荷；有的干部慢作为，贻误了治理时机。有权不用担责，用权不受监督，违规得不到追究，一定程度上纵容了生态环保懒政、庸政、怠政，纵容了履职不力、监管不严。这背后，暴露出约束机制缺失，责任追究不力。要想扭转不利局面，必须让损害生态环境的领导干部真正“伤筋动骨”。

此次《办法》中对损害生态环境“终身追责”的规定，一改长期以来对领导干部的环保工作泛泛要求、笼统评议、法不责众的状况，显示出责任追究对象由原来的执行主体向决策主体的重大转变。这无疑会形成一种倒逼机制，有利于在领导干部这个关键少数群体重建对绿水青山的敬畏，促使其真正按照科学发展的要求为政用权。

“终身追责”不是目的，真正的目的是“追回”绿水青山，是在生态环境保护方面建立高压线，推动绿色发展。它有利于领导干部树立关注长远发展、战略规划、潜在基础性工作的正确政绩观；同时有效避免了一些领导干部在任期内为了突出政绩、为了追求短期效应而轻生态建设，把问题留给下任。

事实上，制度的生命在于执行，一个行动胜过一打纲领。再好的规章制度只有落到实处才能起到“规矩”之效。地方党委政府、环保部门和司法机关要承担起该承担的责任，树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，以实际行动和刮骨疗伤的决心，不折不扣地执行《办法》规定。唯有峻法厉策和新技术的应用，加上政府、企业到社会各个阶层的合力支持参与，才能赢得治污之役，最终实现美丽中国。□