法律视角下，气候变化报道的重点与趋向

2015-11-11王云鹏

中国记者 2015年4期

法律视角下，气候变化报道的重点与趋向

□ 文/王云鹏

提要：随着气候变化问题成为新闻报道中的焦点议题，气候变化报道也成为媒体热点。当前，在气候问题已经不仅是一个生态问题，而且向多个领域延伸的背景下，强化气候变化的法治维度，增加对国际和国内气候变化法律的关注，就显得日益重要。作者以一位气候变化法律研究者的视角，介绍了气候变化报道在法律维度方面需要关注的若干问题。

关键词：气候报道环保报道法律趋向

当前，随着应对气候变化问题被确认为国家战略，①气候变化报道正成为新闻报道热点问题。以往气候变化报道多强调气候问题的科学性、政治性、社会性等问题，突出报道过程中的专业精神和对国家利益的考量。②而随着全面推进依法治国进程的加快③，新闻媒体应当强化气候变化的法治维度，增加对国际和国内气候变化法律的关注度，从而在培育公众相关法律意识，协助以法律调控减缓和适应气候变化等方面发挥更大作用。

气候变化的法律变迁要求媒体更新报道视角

无论从科学事实、经济社会影响和围绕气候谈判的国际政治博弈来看，气候变化问题本质上均属于一个全球性的社会问题。从法律调控角度出发，气候变化法本身具有国际法属性。作为《国际气候变化公约》（以下简称《公约》）的缔约国，我国有义务将气候变化的国际协议“内化”为本国的法律、政策和行动。比如《应对气候变化国家方案》和每一年度的《中国应对气候变化的政策与行动》。

关注国际气候变化法律变迁在于两点：第一、国际气候变化新框架协议的形成和“共同但有区别责任原则”的发展；第二、各国应对气候变化法律的最新进展。

1. 理性看待“各自能力”原则。我国在应对气候变化问题上一直视《公约》和议定书为应对气候变化的主渠道，并始终坚持“共同但有区别的责任”原则。但是，自2011年“德班会议”以来，欧盟等开始在气候谈判中要求中国、印度等发展中国家放弃其一直所坚持的“共同但有区别的责任”原则，承担与发达国家相同的量化强制性减排承诺。发达国家淡化其历史责任和修改“共同但有区别的责任”原则的立场，一直延续到之后的多哈会议（2012）和华沙会议（2013）。发达国家和发展中国家在气候谈判中的利益博弈，使得“各自能力原则”出现在国际气候变化法的视野中。典型例证就是中国对温室气体减排的承诺、中美气候变化联合声明中将“各自能力”与“共同但有区别的责任”并列的表述，④以及“利马气候行动倡议”提及的“共同但有区别的责任”原则、公平原则和各自能力原则。

可以预见， 2015年达成的新议定书或者法律文件，必然依据“各自能力”原则要求中国等发展中国家承担一定的量化减排义务。对这一可能的国际气候法律发展，将来的气候变化报道应当理性看待：

首先，即使中国被课以强制性的减排承诺，在《公约》项下，作为发展中国家，我国依然可以根据本国的经济发展状况，做出适当可行的具体承诺，平衡经济发展与应对行动所带来的负面影响，除非《公约》的基本原则被推翻。其次，即便不承担具体的强制性的减排义务，我国基于深化经济改革且通过“抑霾降碳”来倒逼产业结构升级的目的，也应在可持续发展和建设生态文明的背景下，采取适当的减缓行动。最后，我国在《哥本哈根协定》中已经做出了到2020年在2005年基础上降低碳排放强度达40%-45%的承诺，且这一承诺已被写入《国家应对气候变化规划（2014年～2020年）》。我国也已经通过淘汰落后产能、推动产业升级、扩大新能源利用、推广低碳节能技术等切实的节能减排战略行动，实现了碳排放强度实质性的降低，承担了作为一个发展中大国应当承担的减排责任，不应妄自菲薄。

2. 客观介绍他国制度进展。他山之石，可以攻玉。比如，欧盟单一的碳交易市场的发展和形成，对中国碳交易制度试点和全国碳交易市场构建的借鉴意义。美国依据《清洁空气法》对温室气体排放予以监管的“旧瓶装新酒”式的法律变迁，也印证了通过大气污染防治法律体系调控温室气体排放的制度化可能。正是基于这种可能，《大气污染防治法》（征求意见稿）提出了协同控制温室气体与细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等大气污染物的基本原则。因此，在坚持我国利益，揭露发达国家忽视其历史责任和其高人均碳排放量的同时，气候变化报道也应当对欧盟和美国等西方国家的新制度发展予以客观评价和报道。

气候变化立法亟待媒体持续关注

如前述，到2020年在2005年基础上降低碳排放强度达40%-45%的承诺，已被纳入国家经济与社会发展规划。由此，我国经济社会发展开始面临环境与碳排放双重约束，气候变化立法已实质启动。中国网、新华网、

《法治日报》《经济参考报》《中国气象报》等媒体，在立法草案提交并征求意见的2012年初对草案的框架、内容、特点和基本措施等进行了集中报道。但根据笔者以“中国气候变化法”为关键词在百度和中国知网的检索结果看，自此之后，气候变化立法被淹没在更多的立法热点之中，比如《立法法》《环境保护法》《大气污染防治法》等的修订和修改，鲜见相关方面的追踪报道。

考虑到气候变化的长远效应和应对气候变化的国家战略性，媒体应对气候变化相关立法工作予以持续关注。

比如不定期地对“气候变化法”立法建议稿、征求意见稿和立法草案的生成予以关注；定期访谈参与该项立法的相关部门负责人、专家和学者，披露立法进程，维持公众对于该问题的关注度。

除应对气候变化的基本法律制度构建予以关注外，媒体应对各项具体减排制度保持关注，比如《国家应对气候变化规划（2014年-2020年）》提到的碳交易制度、碳排放认证制度、财税和价格政策、投融资政策，以及能源、节能、可再生能源、循环经济、环保、林业、农业等相关领域的法律法规和电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、交通、建筑等重点行业温室气体排放标准等。

客观评价，全面报道各项减排机制

在对气候变化相关立法予以持续关注时，媒体还应客观评价不同制度的绩效，不应毫无依据地夸大或贬低某一温室气体减排制度的效能。当前对大气污染和气候变化等环境问题的应对方式，大体有三种路径：

第一、依靠政府强制手段的“命令与控制”方式，比如污染物排放标准、对污染源的新建或者改建实施强制性审批程序、履行标准或者排放限制、强制性信息披露、产品禁令或者使用限制等。立法表现为制定以水污染、大气污染等为代表的环境保护基本法律制度。第二、以排污权交易为代表的“成本与效益”方式。这种方式基于新制度经济学家的理论，试图以经济方式解决环境污染问题。排放权交易制度与应对气候变化的结合，衍生出《京都议定书》下“清洁发展机制”“联合履约机制”⑤和各国碳交易制度。第三、排污收税（费）制度。当前实施于英国、荷兰、波兰、丹麦等国，以化石燃料燃烧的二氧化碳含量为计税依据的碳税（气候变化税），就是基于该方式的以温室气体排放为规制对象的制度安排。

我国目前应对气候变化的制度构建，并未超出上述路径范畴。政府在推进地方碳交易试点，完善全国碳交易制度的同时，也在探讨改革资源税和环境税制以征收碳税的可能性，并提出要加快制定重点行业的温室气体排放标准。然而，基于对政府行政监管效率的怀疑，研究更多的是在讨论并倡导碳交易等“成本-效益”减排机制，对碳排放标准的关注和研究较少。

主流媒体对于气候变化的报道也有类似趋势。如从中国知网“中国重要报纸全文库”（该库主要收集《人民日报》《中国经济导报》《中国环境报》《中国证券报》《文汇报》《科技日报》《中国能源报》等重要报纸刊物，基本能够代表主流媒体报道趋势）2005年以来主要报刊的相关内容来看，截至2015年3月16日，以“碳交易”为题名的目标文章有670篇；以“碳税”为题名的目标文章有430篇；而以“碳排放标准”“二氧化碳排放标准”或者“温室气体排放标准”为题名或者关键词的匹配目标文章极少。

因此，媒体和学术界在对行政主导下的环境污染治理模式的低效率进行反思和批判的前提下，不应毫无依据地假定碳交易等“成本-效益”方式的有效性，从而忽视了传统的标准制度和行政监管手段对于温室气体减排的绩效，应考虑国家政策宏观走向，秉持客观立场，理性评价不同减排制度。（作者是对外经济贸易大学法学院博士生，本文为国家社科基金重点项目“我国在城镇化进程中构建低碳城市的法律保障措施体系研究”的阶段性研究成果，项目号：13AFX024）