我国政府绩效评估现状及对策分析

庞林源

摘要：政府绩效评估是指运用科学的方法和程序，对政府的业绩和工作成果做出客观评估的过程。作为一种行之有效的政府管理方法，政府绩效评估有助于行政行为的规范及公共服务能力的强化，促进政府绩效科学性和有效性的提升。本文在深入剖析我国政府绩效评估现状基础上，对其中存在的问题进行了归纳和分析，进而有针对性地提出了建立健全法制化、规范化的政府绩效评估体系的策略；构建多元化的评估主体，改善我国政府绩效评估运作的大环境。在经济全球化背景下，不断转换政府管理理念，提升行政效率，促进我国政府竞争能力的提升，以应对政府管理能力的激烈竞争。

关键词：政府绩效评估 现状 对策分析

一、政府绩效评估的理论概述

（一）政府绩效评估的含义

“绩效”词包含有效益和业绩的意思，从管理学的层面看，是指组织对其目标实现程度的衡量。而政府绩效，是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。其中，经济绩效是绩效体系的主要内涵和核心，社会绩效是绩效体系的价值目标，政治绩效是政府绩效体系的中枢，实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。西方国家根据政府绩效管理运动多年的研究和实践经验，提出了政府绩效管理的3E指标，即经济（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness）。一般意义上来讲，政府绩效评估指运用科学的标准和方法对政府部门这行为主体在行政管理活动中的业绩、整体效能和最终结果进行量化性考核，并做出准确客观的评价，以衡量政府活动的有效性，诊断政府组织中现存的问题，从而推动政府执政能力和服务质量的提高。

（二）政府绩效评估的意义

二十世纪七八十年代以来，西方发达国家为应对全球化形势和日益激烈的国际竞争，普遍采用了以解决政府部门管理难题和化解公众对政府的信任危机为目标的政府绩效评估制度。这项制度的实施在一定程度上带来了西方发达国家行政效率提高、政府服务能力增强、政府与公众关系改善，这也使得政府绩效评估成为一种世界潮流。现如今，将政府绩效评估作为政府治理和政府评价的重要手段在世界各国得到普遍认同，作为

项行之有效的管理工具，政府绩效评估在几十年的实践历程中得到了不断完善。我国于二十世纪九十年代引入政府绩效评估制度，并开展了不同形式的政府绩效评估研究和实践活动。作为一项新的公共管理工具，政府绩效评估制度在中国被愈加广泛的使用。随着我国行政管理体制改革的不断深入，政府绩效评估的作用日益凸显，对我国政府职能的转变、政府管理理念的转换以及政府形象的改善起了重要作用。

二、我国政府绩效评估的现状与问题

我国政府绩效评估制度起步较晚，经过近些年的发展，取得了一些成果，在评估制度的建设、指标体系设计及评估结果的运用方面均取得了明显的进展，在实际工作中也积累了不少经验。但是，由于目前我国市场经济体制发展不完善，政府绩效评估体系在实践过程中暴露出来了诸多弊端。客观地讲，我国政府绩效评估在理论和实践两方面都还不够成熟，处于起步探索阶段。就当前来说，还存在着以下几个方面的问题，制约着我国政府绩效评估的发展及完善。

（一）政府绩效评估体系科学化程度不高

目前，我国还没有形成较规范的政府绩效评估运行原则或指导准则，客观性、准确性欠佳，科学化程度有待提高。由于受传统“官本位”思想的影响，政府绩效评估的主体主要是上级行政机关，主要考察下级政府对上一级政府下达的各项指标的完成情况；同时，根据社会主义市场经济体制的要求，我国政府职能主要表现为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和国有资产管理上。然而，现实中的部分地方政府绩效评估过度强调经济指标，围绕GDP进行考核，考核范围未完全覆盖到政府其他方面职能的绩效，从而不能对政府职能的履行起到监督作用，政府绩效评估的功能也未完全发挥。

（二）政府绩效评估法律体系不健全

政府绩效评估旨在通过科学的评估标准和程序，激励政府提高公共管理和公共服务能力。由于我国尚未将绩效评估纳入立法程序，也没有明确的绩效评估制度或完善的评估机构，未建立适合中国国情的绩效评估理论、方法和实践体系，也缺乏绩效评估实体规定或具体操作细则，因此部分地方政府的绩效评估公众处于自发自觉状态，随意性比较大，有些地方政府甚至出现了向下级收受礼品和收受贿赂的现象。现如今，中国处于社会结构和社会形态均发生明显变化的社会转型期，在吸取西方国家政府管理和绩效评价经验的同时，探索建立遵循国际惯例又符合中国本土政治、经济环境的绩效评估制度和法律体系对我国政府绩效的提升尤为重要。

（三）评估形式和指标体系设置过于单

我国现行政府绩效评估的主体是政府，评估形式为政府主导型。政府绩效评估以上级对下级的评估为主，政府部门的自评为辅。政府行政人员在传统行政思维的影响下，更多地注重获得上级部门的认可，忽视了社会公众的利益，与建设服务型政府的目标要求背道而驰。社会组织或公众对评估参与程度不高，并未成为评估主体，包含社会公众和专家参与在内的第三方评估发展不成熟，外界对评估过程的监督较少，缺乏开放性和透明性，不利于促进政府绩效的改善与提高，也容易引发社会公众对政府绩效评估客观性、准确性、权威性的质疑。

（四）政府绩效评估信息不准确

“绩效评估信息的真实，是政府绩效评估的生命”。准确、客观的绩效评估信息是持续改进和提高政府部门绩效的依据基础。然而，长期以来我国地方政府绩效评估信息的现状不容乐观，其中存在的信息失真、数据造假等问题严重影响了评估结果的真实性和有效性，制约了政府的公共管理能力的提升。上级政府关于民众的利益、需求的信息来源是下级政府提供，而下级政府又是为上级服务，这就导致其中或多或少会存在报喜不报忧、扬长避短等现象。主客观各因素造成的政府绩效信息的虚假和滞后使政府绩效评估的真实性和准确性大打折扣，损害了政府的形象，给政府管理增加了成本，也给社会公众带来了损失。

三、健全科学合理的政府绩效评估制度的对策建议

（一）设置更科学的评估指标体系

当前我国地方政府绩效评估体系中，过多地强调了GDP增长量的要求，对政府部门公共活动社会效益的评估较少。许多地方政府在此种指标体系的指引下，仅仅关注经济活动，在社会管理和公共服务领域出现了缺位的情况。绩效评估指标应当根据政府部门的职责范围来设定，将定性评价与定量评价相结合。评估指标要涵盖经济、政治、文化、社会等多个方面，覆盖面广，体现多个评估维度。要增加评估指标的复杂性和完整性，结合西方发达国家绩效管理经验和中国具体国情进行指标体系建设，把经济增长率、公共服务水平、民众满意度及廉政情况等作为评估的重要指标，体现科学发展观和建设和谐社会的要求，并根据不同时期的具体情况及经济和社会发展的特点进行调整和创新。

同时，要科学地运用绩效评估结果，完善反馈机制，分析政府公共管理中存在的问题及原因，总结成功经验并加以推广；将政府绩效评估结果与奖惩制度结合，建立奖惩兑现的激励与约束机制。通过评估结果的在政府内部的有效运用来促使政府向服务型政府的转变。

（二）建立健全政府绩效评估法律制度体系

加快政府绩效管理立法对于促进政府绩效管理改革和政府绩效权威性的提升具有重要而深远的意义。要通过法律、法规来保障政府绩效评估工作的顺利进行，将绩效管理措施与评估方法纳入到法治化的轨道，并帮助政府部门树立正确的政绩观，政务活动以提升公共服务水平为最根本目标，本着公正公开、科学规范、公众满意等原则确定立法的宗旨，对地方政府绩效评估的基本原则、主体、程序及评估结果的运用进行法律上的明确规定。

20世纪80年代以来，部分西方国家为应对全球化和国际竞争等问题，普遍建立了政府绩效评估制度。我国绩效评估立法可以借鉴发达国家的成功经验，例如美国的《政府绩效与成果法案》、英国的《地方政府法》和日本的《政府政策评估法》等都以法律形式管理政府绩效评估。要进行符合中国国情的绩效评估理论研究，并以《中华人民共和国立法法》为依据，对政府绩效评估的方法加以科学界定。必须从法律上来保障政府绩效评估活动的有效运行，规范评估主体的行为，防止腐败现象的发生。绩效评估立法的模式有统一立法和分散立法两种模式，在这

问题上，鉴于我国特殊的国情和地方政府绩效评估存在的多种形式，应根据不同领域和不同的评估主体进行统立法。政府绩效评估应是公众利益和意志的体现，它来自于国家立法。将政府绩效评估纳入法律制度的体系框架之内，是构建服务型政府和构建和谐社会的必然选择。

（三）构建多元化的政府绩效评估主体

政府绩效评估应由内部评估和外部评估两个方面构成，内部评估指的是政府自身上级对下级的评估或评估委员会的评估，外部评估指的是社会公众、第三方评估机构等对政府的评估。评估主体的多元化可以提升评估结果的公允性。不同的评估主体在政府绩效评估中扮演着不同的角色，它们的互补和协调可以促进政府绩效评估效率的提升。当前，政府绩效评估多由上级部门完成，为单的内部评估，这使得评估处于种相对封闭的状态。针对目前的现状，我们应采取如下措施促使政府绩效评估主体由一元化向多元化转变：首先，要完善政府内部的评估，提升内部评估的科学性和有效性，根据政府职能要求和不断变化的政治、经济环境来制定科学合理的政府绩效评估目标和体系。其次，要充分发挥公民的评估主体作用。当前，我国公众政治参与热情日益高涨，要想充分发挥公民的评估主体作用，政府应主动进行政务信息的公开，维护公众的知情权；同时对公众评估的结果进行合理分析和认真对待。应不断拓宽公众参与政府绩效考评的渠道，把公众利益放在政府工作的第位，建立“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的服务性政府。最后，要加强“第三方评估”的主体地位。“第三方评估”，是指独立于政府之外的专业调查或研究机构，接受政府委托或对政府定时期的业绩表现进行自主评估。第三方评估的具有丰富的评估专业知识和相对独立性，有利于我国政府绩效评估力度的加深和专业性的增强。目前，已有些地方政府部门引入独立的民意调查机构和研究单位参与到绩效评估中来。例如，甘肃省政府2004年聘请兰州大学中国地方政府绩效评价中心来评价政府绩效，一些研究机构也成立了专门评估政府绩效的研究中心。可以说，第三方机构评估绩效已经成为政府绩效评估发展的个重要方向。未来，政府可以通过对多元化绩效评估体系的完善，构建各个评估主体间的良性互动模式。

（四）推进政府绩效评估信息系统的建设

我国地方政府需要有效规避政府绩效信息失真，减轻给政府合理治理带来的危害，提升政府绩效信息公信力。建立信息系统是保障政府绩效评估制度运行的基础工程，政府部门要建立种适应政府绩效评估需要的信息沟通体系，运用现代信息技术和信息处理手段，实现政府绩效评估信息的资源共享。需要构建基于电子政务的政府绩效评估系统，组建专门的工作团队，搜集社会公众、企业对绩效评估的数据和信息，并基于各种资料汇集成数据库，使绩效评估信息化；采用评估系统是政府绩效评估在形式、方法和内容上的创新，可以增强评估的透明性和公正性，系统按照特定的程序和规则运转，较少受到人为因素影响。政府绩效评估信息系统以计算机和信息技术作为支撑，简化了信息搜集、处理和反馈的过程，打破了政府部门对政务信息的垄断，可以有效规避政府绩效信息的虚假、滞后或缺失，促进政府绩效评估环境的优化。