扶贫开发中统计数字腐败的法律规制

摘要：在扶贫开发中许多地方为了享受贫困待遇而进行统计数字腐败，骗取国家扶贫款或者贪污侵占扶贫资金，用扶贫资金搞政绩工程而不注重实际成效。本文分析了扶贫开发中统计数字腐败产生的原因，并且对如何规制这种统计数字腐败行为提出了具体的建议措施。

关键词：扶贫开发 统计数字腐败 法律规制

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。“十三五”时期是全面建成小康社会的时间节点，确保贫困人口到2020年如期脱贫，最艰巨的任务在农村，特别是在贫困地区。扶贫开发作为与贫困群众的“救命钱”直接打交道的工作，被公众寄予了很高的道德要求和廉政期待。然而，腐败行为的出现概率却远远高出公众的想象，其与其他贪腐行为相比在性质上更为严重、性质上更为恶劣，必须坚决予以规制。所谓统计数字腐败，就是指领导干部利用手中权力干预统计、在数字上弄虚作假的腐败现象，其不仅会使统计数据失真，无法反映社会发展的真实状况，影响国家的宏观经济决策，还会严重损害我国政府的公信力。原全国人大常委会副委员长陈慕华同志曾明确指出，统计数字腐败在思想上违背了实事求是的思想路线，败坏了党的优良作风；在政治上损害了党和政府的形象，削弱了统计的公信力；在经济上破坏了国家的整体利益，助长了地方保护主义和利己主义的蔓延。坚决反对和惩治腐败是党一贯坚持的鲜明政治立场，必须惩治统计数字腐败。

一、扶贫开发中统计数字腐败的表现形式

（一）为了享受贫困待遇进行统计数字腐败

扶贫开发中的统计数字腐败有其显著特点，其与许多地方政府领导在GDP等统计数字上拔高造假的形式不同，扶贫开发中的统计数字腐败行为是反其道而行之，情愿自我贬低，将统计数字进行人为拉低。例如，黑龙江省某县级市本是一个拥有80多万人口的农业大县，“十一五”期间，全市农民年人均纯收入6695元，年均增速高达19.5%。但是，为了挤进“国家级贫困县”的行列，享受国家的优惠政策，就不惜修改统计数字进行造假，在申请报告中载明全市农村贫困人口近17万人，年人均纯收入不足1300元，全市财政收入亏空3.5亿元。这也终于使其在2012年“新晋”国家扶贫开发工作重点县行列，戴上了“贫困帽子”。

另外，统计数据腐败除了表现在要戴上这顶“贫困帽子”之外，还有明明脱贫了也不肯摘下的。根据贫困县云南某县2012年的政府工作报告，2011年该县GDP总值达到133.7亿元，财政总收入为29.4亿元，农民人均纯收入为5210元，城镇居民可支配收入达到21255元。该县的经济指标的年增长额在13%到36%之间。在西部地区，这些数据可谓表现优异。而且，由于综合经济实力突出，除了连续多年入选“西部百强县”榜单外，该县也多次被云南省政府表彰，连续4年获评“云南省县域经济发展先进县”。然而，正是这个区域经济“先进县”，却将“国家级贫困县”的帽子戴了整整10年，并且还将继续戴下去。

（二）骗取国家扶贫款或者贪污侵占扶贫资金

最近，河南某县级市村民反映该市下辖的四个乡镇政府，伪造当地国土资源局印章开具扶贫搬迁项目用地证明，骗取国家扶贫款300多万元。2013年国家审计署公布了国家级贫困县中的19个县的抽查结果，其中竟然有17个县存在骗取扶贫资金的事实。2014年国家审计署公布的审计公报表明1595.71万元扶贫资金被个人侵占，1.73亿元扶贫资金被虚报冒领或挤占挪用，用于办公用房建设、对外出借等。2013年，内蒙古自治区某市的市县两级扶贫办主任、科长等10名扶贫官员因贪污扶贫款830万元被依法惩处。扶贫开发领域中腐败窝案的出现，辜负了百姓对党和政府的信任，严重损害了扶贫党员干部的形象。

（三）用扶贫资金搞政绩工程而不注重实际成效

有些贫困地方的各级政府拿着国家大笔的扶贫资金，未直接将其用于提高广大贫困群众的生活条件或基本公共服务，而多用于提高GDP指标以及在短期内能够彰显其政绩的产业。例如，有的国家级贫困县在县里修建了“长安街”，有的贫困乡镇则是盖起了“天安门”，还美其名曰进行所谓的“新农村建设”。还有国家级贫困县内蒙古自治区的某县，斥资60多亿元建新城，然而直至2010年，历时十年的造城运动却是留下一堆“烂尾楼”。这样浪费使用扶贫资金，并未用于提高有真正需要的贫困群众的生活条件，对农村的“真贫困者”没有任何益处，其实就是一种腐败行为。

二、扶贫开发中统计数字腐败产生的原因

（一）扶贫专项资金补贴和优惠政策的刺激

贫困县这一称谓的背后隐含了中央及地方政府给予的巨大经济扶持。首先，从资金上来看，贫困县每年可获得国家财政扶贫资金、以工代赈、贴息贷款三项资助，省级财政也有补贴。截至目前，全国近3000个县市区，国家级贫困县只有592个。中央针对贫困人口的扶贫专项资金投入逐年增加，规模不断扩大。近几年来，中央财政扶贫专项资金以平均每年超过100亿元的速度在增加。2014年，中央财政安排扶贫资金433亿元，其中补助地方财政扶贫资金424亿元，均较上年增长10%，新增部分主要用于连片特困地区。因此只要入选，每个县平均都可以获得数以千万甚至上亿元的补贴，而这些财政补贴往往是一个贫困县全年财政收入总额的一倍甚至是好几倍之多。平均来看，光中央财政专项扶贫资金，每个贫困县每年就可以获得3000万—5000万元的中央补助。同时，一旦入选贫困县，与之相伴的各种在教育、科技、招商引资等方面的附加政策优惠和税费减免则会更多；而且，这一政策还能持续多年，甚至是终身的。因此，“贫困帽子”背后，就意味着丰厚的政策优惠和资金支持。对当地政府官员来说，就意味着可以最小的管理和投入去捞取更大的政绩。因此，在巨大的利益诱惑之下，一些县级政府领导就铤而走险，想方设法地进行统计数字造假，如故意压低人均收入、夸大贫困人口数等，以争夺贫困县指标。

（二）扶贫专项资金的管理和使用缺乏监督

在我国，中央财政扶贫资金有10类专项，涉及7个主管部门，各部门的专项之间、同一部门扶贫专项与其他专项之间都存在交叉重复，经常出现多项资金投入同一项目的现象，为贪腐带来了很大空间。也正是由于管理制度存在的漏洞，扶贫款没有真正扶贫，反而成了某些官员敛财的一条途径。其次，由于扶贫办在实践中担任资金下发及使用监督、效果评估等所有角色，主导着扶贫款的具体投向、工程验收等日常工作，整个过程全是由扶贫办自己来掌握。因此，地方扶贫款项使用权方面显得过于集中，在实际操作中往往是由少数领导说了算，却又缺乏有效的监督，这就为扶贫项目“暗箱操作”及贪污腐败甚至是集体窝案爆发埋下了隐患。其次，目前，我国扶贫开发还没有相关的法律法规，在年度扶贫资金的预算方面没有硬性的规定，因此，对于扶贫专项资金的分配还没有具体的量化参考指标体系，重大事项决策缺少必要的科学评估环节，扶贫资金使用和扶贫项目决策贫困群众参与程度低，主观意志占比大；扶贫信息公示公告内容不详细，资金分配、使用、项目验收信息不衔接、不完整，扶贫绩效评价体系不完善。这些问题导致各种弄虚作假情况易发多发，腐败几率上升。

（三）缺乏可持续发展的精准扶贫体制机制

目前各级党政部门更关心的是怎么获得更多的扶贫资金和项目，扶贫专业知识、技能和手段欠缺。同时，扶贫系统大多不具备推进扶贫开发工作可持续发展的能力，产业扶贫缺乏合理的体制机制保障，在很多地方被变成套取国家项目资金的纯粹自利行为，减损了扶贫开发项目效果。用扶贫资金大搞“政绩工程”的现象较为普遍，既浪费了宝贵的扶贫经费，又挫伤了群众的积极性，损害了政府的公信力。这种“盆景式扶贫”的形式主义，很多是拍脑袋决策、不懂市场规律的结果，最后做成“花架子”。究其根源，是没能从实际出发，没能尊重群众意愿。扶贫效果难保障；扶贫对象监测和统计标准不统一，手段不科学、统计不规范，扶贫对象瞄不准，贫困发生率、贫困深度测算不准确；

三、扶贫开发中统计数字腐败的规制措施

（一）完善立法惩治统计数字腐败

法治是国家发展的重要保障。因此，对于扶贫数据注水，扰乱贫困县评定的腐败行为一定要依法严惩。由于《统计法》和《统计违法违纪行为处分规定》对这种腐败行为惩治力度不够，只规定了违纪处分，没有行政处罚措施，更谈不到刑事责任，故有法而无威、执法而无力。而国外经验表明，但凡统计数字较为可靠的国家，如美国、加拿大、英国、日本、韩国等，都将数字造假认定是一种犯罪，情节严重者可以判处有期徒刑。因此，建议最高人民法院出台司法解释，完善我国《刑法》的规定，应当根据造假情节，分别按照滥用职权罪或玩忽职守罪来定罪量刑，提高反腐的震慑力。

（二）加强对扶贫资金的监督和管理

扶贫开发事业是全面深化改革的重要方面。扶贫工作应不断健全依法决策机制，建立扶贫重大政策、重大项目、重大工程的可持续性和合法性审查机制，全面推进扶贫开发管理的政务公开工作。同时，还应当加强对扶贫资金使用的管理，以零容忍态度惩治扶贫开发中的违法违纪问题。不断加大监管力度，对扶贫款项管理中虚报冒领、挤占挪用、损失浪费等现象，做到发现一起，查处一起。解决扶贫开发在建档立卡精准识别以后，后续精准帮扶措施迅速跟上的问题；解决扶贫资金统一切块到县、项目审批权限一律下放到县以后，相关的监督管理措施及时跟上的问题。

（三）建立科学的扶贫效果考评机制

扶贫工作事关全面建成小康社会的进程。应当结合“三严三实”专题教育，把群众是否满意作为检验工作的标尺，“真扶贫，扶真贫”。贫困地区领导干部应当“严以修身”，提高扶贫工作的使命感、责任感和紧迫感；“严以用权”，用好手中权力，造福贫困百姓；“严以律己”，遵守党纪国法，杜绝腐败行为；“谋事要实”，在精准识别贫困程度方面，做到实事求是；“创业要实”，在选择发展扶贫产业时，做到从实际出发、因地制宜；“做人要实”，在确定脱贫路线图时，用实际脱贫效果说话。同时，应当把扶贫业绩作为选人用人的重要依据，把扶贫效果作为领导干部实绩考核的重要内容。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014

[2]陈慕华在统计法颁布10周年纪念会上说——在统计上弄虚作假也是腐败行为[J].河南统计，1994（1）

[3]本书编写组.领导干部“三严三实”学习读本[M].北京：人民出版社，2015

〔本文系国家社科基金青年项目“统计数字腐败的法律规制研究”（项目编号：13CFX001）的阶段性研究成果〕

（王松，1978年生，辽宁大连人，东北财经大学法学院副教授。研究方向：经济法）