“十三五”时期政府在投资中作用的几点思考

摘要：新常态下，处理好政府投资和社会投资之间的关系成为当务之急。本文从政府工作角度，就如何把握政府投资在经济社会发展中的作用、方向和原则，宏观把握投资增长趋势，提高政府投资效率，鼓励民间投资健康发展，提出了几点想法和思考。

关键词：政府投资 固定资产投资 “十三五”

“十三五”时期，固定资产投资将面临复杂多变的新形势，一方面国际国内两大背景发生重大变化，面对经济下行压力，继续扩大投资既面临难得的历史机遇，也存在诸多困难和挑战。另一方面，“十三五”作为开启中国改革红利全面释放的新周期，处理好政府投资和社会投资之间的关系成为当务之急。

一、政府投资必须坚持的几个原则

一是必须立足扩大内需。注重发挥投资关键作用和双重效应，保持投资与消费、出口三大需求协调拉动。重视发挥投资供给效应，增加有效供给，推动消费与出口需求增长；重视发挥投资需求效应，通过开发有效需求，带动产业增加供给，拉动经济增长、收入增加。

二是必须突出结构调整。新一轮结构调整，需要立足发展基础，强化发展优势，实现优胜劣汰，通过优势和特色，提高市场竞争力，提高结构增长效率。

三是必须加快转型升级。逐步从资源掠夺型向节能节约型转变，从生态破坏型向环境友好型转变，从劳动密集型向科技创新型转变，从数量增长型向质量提升型转变，逐步摆脱粗放、低效发展模式，转变为集约、高效发展模式。

四是必须全面深化改革。紧紧抓住国家新一轮改革机遇，加快体制机制改革步伐，加快形成符合市场经济发展要求、全社会平等竞争的发展环境，充分释放各类投资主体的投资积极性，逐步形成竞相发展的创业氛围。

五是必须坚持以人为本。紧紧围绕全面建成小康社会奋斗目标，从广大人民群众的最根本需求、最迫切需要，以及最关心、最现实的问题入手，加大资金投入，完善政策措施，改善民生条件，使发展的成果更多、更好、更快地惠及全体人民群众。

二、要明确和优化政府投资方向与重点

地方政府应把握国家投资方向，规范和界定政府投资方向和重点，考虑将投资效果较差项目的投资资金转移到效果更优的项目，对经济长远发展产生更好的刺激作用。优化投资结构、改善投资重点方向和领域对于政府来说还有很长的路要走。建议由支持单个项目向支持全局性、基础性、战略性的重大项目体系发展；由多领域投资向集中力量支持关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域发展；突破行政区划、部门协调、产业等限制向跨地区、跨流域或跨行业项目发展；权衡好“生产性”行业与“社会性”行业之间的比例结构，支持立足城镇化、工业化、农业现代化、信息化“四化融合”的投资项目；由以公共设施提供和居民基本生活需求的硬件投资为主向注重提供优质的公共物品和服务的软硬件投资相结合转变，创造良好的社会环境发展。政府投资项目承担着不同的政策性目标。基础设施、公共事业类项目旨在提供高效优质的公共产品和服务，提高全社会的福利水平，保障公共资源的公平合理分配；高科技项目意在担负产业引导责任，为今后长期发展奠定基础。

三、要加快政府重点领域投资建设

重点领域投资主要集中在重点产业、保障性安居工程和城镇基础设施、三农、社会事业和社会管理、节能减排和生态环保、自主创新和结构调整、欠发达地区等领域。一是继续加强有利于促进消费增长的社会基础设施和社会事业领域建设，主要包括教育、文化、医疗保健等。二是加强节能环保领域投资建设。大气污染治理、水污染治理、生态修复以及资源循环利用，都是节能环保领域的投资重点。三是有利于技术进步的更新改造投资。四是加强农业基础设施投资建设，初步建立我国农业灾害监测技术支撑体系，实现农业灾害的自动化、强时效和高精度监测，通过研究农艺、工程、物理与化学相结合的新技术，提高防灾减灾能力。五是加强城乡均等化基础设施建设，合理确定政府投资在城镇和乡村基础设施领域的投资范围，重点解决急需解决的基础设施资金投入问题，对原来进入的竞争性领域要逐步退出或部分地退出。

四、要增强政府宏观把握投资增长趋势的能力

新一轮投资具有很强的结构调整特性，不会是在原有产业结构、公共服务设施基础上的“平面扩张”，而是有进有退，这就需要政府采取措施宏观把握政府和产业投资的增长趋势。需要实施规划引导政府投资战略布局，编制中长期的城市空间布局规划和公共基础设施和社会事业等投资规划，综合考虑项目效益性和政府财力状况，通过规划带项目，也是政府今后投资项目改革的重要内容。建立健全政府投资项目储备制度，建立项目库。政府投资项目向发改委申报列入项目库，保证政府投资项目一定的前期工作时间，加强项目论证，每年拟安排的政府性投资项目，原则上从项目库中选取。在发挥市场配置资源决定性作用的基础上，加强投资的客观管理，建立产业投资项目和市场信息数据库。及时掌握和反馈各地区、各行业的产业投资计划信息和投资统计信息，搜集整理产业信息，利用经济手段和审批、监管、审计等必要的行政手段有效调控年度投资规模，防止投资需求过度扩张和投资需求不足。完善重大项目信息调度系统，认真做好运行监测与分析，及时掌握项目建设的动态变化，为投资决策、趋势分析、项目管理等提供依据。

五、必须要逐步提高政府投资效率

中国省级政府近年来的投资规模在大幅度提高，经济增长虽然保住了，但是投资效率却在下滑。随着各项成本的大幅提高，效率低下的公共投资最终转化为大规模的资源错配。“十三五”期间，应更加注重发挥资源配置的市场决定和政府引导作用，处理好政府和市场的关系。以“正面清单”的形式明确规定政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域。进一步完善科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平，完善对政府投资项目决策的信息披露制度，采取多种途径使得利益相关者能够参与到项目各环节的监督中去。建立科学的政府投资绩效评价体系，选取合理的指标和权重，尽快建立并完善政府投资绩效评价体系。建立投资决策失误的责任追究制度，在明确决策主体的基础上，界定各相关决策主体的权力和责任。根据国家正在研究出台的政府投资立法等职能立法，完善地方政府投资由多部门管理向规范化方向转变，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。建立健全政府项目后评价制度，在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后，对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容，采用经济技术分析方法，对项目建成后所达到的实际效果进行对比分析，一般入选的项目基本上是根据项目的投资数额。

六、采取多种方式鼓励民间投资健康发展

2014年，国家发改委推出80个鼓励民间资本投资示范项目名单，主要是具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域，吸引民间投资政策进入实施阶段。政府的职责应该是加强对投资主体行为的依法管理，减少政府对微观经济运行的干预，针对民间投资的发展壮大出台具体、公平、透明的实施细则。积极探索建立并拓展适合我省发展与建设的负面清单管理模式，进一步开放社会投资领域，对未列入负面清单的项目，将由投资者自主决策，实行备案管理，激发市场和社会的活力。降低民间资本进入城镇化、沿边地区开发开放建设的门槛，鼓励民营经济投资城镇基础设施和市政公用设施等建设，弥补建设资金缺口。从经营性基础设施、智慧城市、社会事业、科技创新与转型升级、现代服务业、生态环保、城乡一体化等领域选择一批示范项目，鼓励民营企业依法通过独资、合资、合作、联营、项目融资以及特许经营等方式参与投资、建设与运营，并制定相应配套政策。建立健全中小型民营企业服务体系，将一些组织管理协调的职能下放到民营企业协会、商会，搭建系统的服务平台。

参考文献：

[1]张秀利，祝志勇.城镇化对政府投资与民间投资的差异性影响[J].中国人口·资源与环境，2014（2）

[2]尹小剑.中国省级政府投资的效率评价[J].经济学动态，2012（1）

[3]李扬.创新投资思路 应对经济增速趋缓[J].债券，2014（5）

（肖迪，1982年生，吉林抚松人，吉林省发展改革委经济研究所助理研究员。研究方向：政策、规划、区域发展、投资、环保）