中国农村生态文明建设政策的制度分析

刘晓光　侯晓菁

摘要 农村生态文明建设的本质问题是农村发展方式的改变和农民生活方式的变革，相关政策体系应在系统的制度框架下进行评价。基于制度理论的规制、规范和文化-认知等三要素分析框架，借助内容分析方法，分析了当前中国农村生态文明建设政策在源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究等方面的文本，并以2013和2014年在苏北地区的调查结果作为例证。在宏观层面，首先从五个维度对中国240件生态文明建设政策的文本形式进行了定性分析，发现在时间维度上，中国权威部门对生态文明建设问题的关注度不断提高，但部分法律亟待修订；在政策效力维度上，中国生态文明建设政策制定主要是以职能部门为主；在政策主题维度上，中国生态文明建设政策的范围和层次有待扩展，政策保障机制有待完善；在政策体例维度上，原则性的政策较多，具体操作层面的政策较少；在特别说明维度上，中国生态文明建设政策具有一定的连续性和稳定性。在微观层面，根据政策的权威性、时效性和影响力，选取了其中12件具有代表性的农村生态文明建设政策，利用制度分析框架对这些政策的文本实质进行了定量分析，发现中国现行农村生态文明建设政策中存在规范性要素较多且结构不平衡；规制性要素总量不足且农村生态文明建设政策的主动性较弱；文化-认知要素缺乏且缺少对农村生态文明建设政策的宣传教育等问题。最后，从提高规制性要素总量，增强农村生态文明建设政策的主动性；平衡规制性要素结构，提高农村生态文明建设政策的可操作性；以及重视文化-认知性要素，加强农村生态文明建设政策的宣传教育等三个方面给出针对性的政策建议。

关键词 农村；生态文明；政策；制度分析

中图分类号 X01 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）11-0105-08

农村生态文明建设本质上是农村发展方式的转变和农民生活方式的变革，表征着未来中国可持续发展的方向。在江苏省苏北地区的调研发现：农村土壤污染严重；工业废水、生活污水肆意排放，水污染蔓延；生活垃圾杂乱堆放，固体废弃物污染日趋加重；秸秆焚烧使农村空气质量下降，部分乡村成为传染性疾病高发区。农村生态系统退化，生态文明建设形势严峻，制约着经济、社会的可持续发展和美丽乡村目标的实现。而政策为改革提供条件保障、行为准则和方向指引。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障[1]。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系[2]。要加快建立系统完整的生态文明政策体系，基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明政策体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设要取得决定性成果[3]，这些政策意见表明了生态文明建设政策的严峻性和紧迫性。据不完全统计[4]：当前中国环境保护法等综合性的法律和部门规章有13件；环境污染防治方面的政策文件共有71件；自然资源与生态保护方面的政策文件共有34件；环境标准与检查方面共有42件，其中环境监督执法的部门规章有12件；农村与城市环境保护方面政策文件共计13件，其中关于农村环境保护的部门规章有6件。在现行生态文明政策中，对农村生态文明建设有一定程度的关注：有4部农业面源污染防的专门法规，在《环境保护法》、《农业法》等法律和地方性政策中，也不同程度地涉及了农村生态文明建设的内容，初步构建起了农村生态文明建设政策的制度框架。国内外学术界更从多角度关注了中国生态文明建设政策的现状、问题和路径。李仙娥、郝奇华指出中国生态文明制度建设中存在多重路径依赖现象与锁定效应，生态文明制度有效供给不足[5]。洪大用、马芳馨指出，中国长期存在的城乡二元社会结构，造成农村的环境保护长期受到忽视，在政策、组织体系、人员配备及基础设施方面供给不足，进而使农村面源污染失控[6]。任晓冬、高新才认为中国农村环境政策沿用了城市环境治理的思路，存在制订过程中缺少村民参与、操作层面忽视环境保护与社区发展的有机结合、资源投入未考虑村民需求等问题[7]。宋燕平、费玲玲将中国农业环境政策发展分为初步制定、力度加大和转型发展等三个阶段，并指出其演变特征和脆弱性[8]。Beyer认为在宏观的环境法律和政策上，一些创新性的条款促进了农村环境改善，同时在法律条文、政策执行和公众参与方面存在的问题影响了这些法律和政策的效力[9]。李国平等运用契约涉及理论分析指出，中国环境规制具有波动性，要保证环境规制部门的独立性[10]。俞海等强调建立最严格的环境保护制度要从制度的目标、体系、执行和考核等要素出发[11]。孟伟、孙启宏指出了新环境保护法出台后中国环境管理制度需加强顶层设计[12]。既有研究从丰富的理论视角明晰了农村生态文明建设政策的复杂性和深刻的社会结构背景。公共政策是对社会价值的权威性分配，必须在系统的制度框架下进行决策。基于制度分析的研究，将有助于理解当前中国农村生态文明建设政策在实施中屡屡失效的原因，有助于把握农村生态文明建设政策的核心要素，有助于较为全面地认识农村生态文明建设政策。本文将借助制度分析框架，分析当前中国农村生态文明建设政策在源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究方面的文本，并以2013和2014年在苏北地区的调查结果为例证，佐证当前农村生态文明建设政策在制定和实施中存在的问题，为完善农村生态文明建设政策体系提供参考。

1 分析框架与数据来源

制度理论为现代社会科学提供了更为深刻的观察视角，在经济学、政治学、社会学等领域有着广泛的应用。斯科特在梳理分析各种理论视角的基础上，将制度定义为：为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性、和文化-认知性要素，以及相关的活动与资源[13]。他指出，规制、规范和文化-认知是制度的三大基本要素，这些要素促进了制度传播、维持和再生产过程，是制度结构的重要建筑材料，并提供了具有弹性的框架来指引行为和有效地抵制变迁[13]。制度在对行为进行制约、禁止的同时，也会对行动者及其活动产生支持与使能作用[13]。

规制性要素的核心包括强制性暴力，奖惩和权宜性策略。其扩散机制是强制，主要指标有规则、法律和奖惩。在这一要素影响下，制度系统得到监管和奖惩权利的支持，这种权利伴随畏惧、内疚感，或者伴生高尚、清白、坚定等情感，就使得制度变成一种流行且具有支配作用的制度[13]。规制性要素在政策文本中以“必须”、“禁止”、“不得”等概念来体现。譬如《中华人民共和国环境保护法》第四十九条：禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。

规范性要素存在说明性、评价性和义务性的维度。其扩散机制是规范，即规范性的规则，包括价值观，主要指标有合格证明与资格承认、人们行为受道德约束、心理上产生羞耻和荣誉感[13]。该要素在政策文本中以“应该”、“规范”、“规定”、“标准”等概念来体现。譬如《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条：禽畜养殖场的环境影响评价报告书应规定禽畜废渣综合利用方案和措施。

文化-认知要素构成了关于社会实在的性质的共同理解，以及构建意义的认知框架。其扩散机制是模仿，指人们在社会中形成视若当然，可以共同理解的信念。主要指标有共同信念、共同行为逻辑、同形，情感上产生确定或惶惑感[13]。文化-认知性要素在农村生态文明建设政策中主要指人们关于农村生态文明的共同理解，以及由此建立起来的认知框架。该要素在政策文本中以“传播”、“引导”、“宣传”、“教育”等概念体现，譬如《关于加强环境保护工作的规定》中第十条：地方各级政府要加强宣传教育、增强各级领导干部和人民群众的环境意识。

制度效力的实现是制度三大核心要素的显现并相互作用的结果。政策文本分析的主要目的是揭示文本所建构的社会关系结构，这种深层次矛盾和结构的揭示需要通过对政策文本的“解码”来实现[14]。本文对政策文本的“解码”，是通过对现行政策中制度要素的分析，揭示影响制度效力发挥的社会关系结构。这种“解码”是对研究变量的概念化和操作化，它可分为文本形式（非规范性）和文本实质（规范性）内容的“解码”。借鉴政策文本分析的既有研究[14]，本研究把当前中国农村生态文明建设政策的研究变量结构表示如表1。

本研究分析政策文本主要来自国务院法制办公室2014年编制的《中华人民共和国环境法典》，以及万方数据库、法律政策库和北大法宝等网络资源，并于2014年12月13-15日和2015年3月26日分别进行了检索和核对。

2 当前中国农村生态文明建设政策的现实表现2.1 生态文明建设政策的文本形式分析

政策体系的完善是个持续的过程。当前中国生态文明建设政策，在政策权威性、政策价值、政策主题等方面仍有亟待改进之处。

2.1.1 从时间维度分析

中国权威部门对生态文明建设政策关注度不断提高，但农村地区的生态文明建设却缺乏制度约束。农村生态文明建设政策存在不少法律空白，如节能评估审查、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规匮乏。部分法律制定的时间久远，已不能满足当前生态文明建设的要求；生态文明建设的体制、职能和部分管理政策在环境法律中并没有得到明确和细化。依据全国人大及其常务委员会试行、颁布、修订生态文明建设相关法律的频数，可将中国生态文明建设政策历程分为三个阶段：1976-1997年为起步探索时期，颁布了13部相关法律，生态文明问题得到关注，但尚未成为政策关注的重点；1997-2010年为快速发展时期，2007年党的十七大报告首次明确提出建设“生态文明”的目标，相关政策制定件数快速上升，有将近24部相关法律试行、实施和修订；2010年至今为稳步完善时期，政策制定数量趋于稳定，内容逐渐丰富，新环保法等修订案增加，继而提出“要加强生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度”。

2.1.2 从政策效力维度分析

统计发现，中国生态文明建设政策制定主要是以职能部门为主。需要指出的是，考虑到国务院相关部委经历过多次重组，统计时已将职能相近部委的数据合并，如环 境保护部与国家环保总局、林业部与国家林业局等。环境保护部制定了一半以上的相关政策，与生态文明建设密切相关的农业部、国家林业局等部门参与程度有限；权威性较大的全国人大及其常务委员会、中共中央及国务院制定了约31.25%的政策，说明了最高权威对生态文明建设政策的重视；部门联合发文共计21件，多以两个部门联合为主，部门间的协作和联动程度不足，影响政策的执行效力。

2.1.3 从政策主题维度分析

当前生态文明建设政策的范围和层次还有待扩展，政策保障机制尚待完善。统计发现，中国近些年来制定的生态文明建设政策主题主要集中在环保综合与污染防治方面，共占总数的77.12%，缺少环境监测、环境质量标准、环保纠纷以及违法处理、排污申报登记以及费用的征收管理等方面的政策；自然资源资产产权制度和用途管制制度尚未建立。苏北地区的调研也佐证了这一点：村民所关心的生态文明建设政策主题与农村生态文明建设政策的主题不相匹配：34.30%的农民最关心人居环境建设，32.90%的农民最关心生态产业发展，19.90%的农户最关心生态环境建设[15]。对于中国现行农村生态文明建设政策所强调的环境综合治理和污染防治，村民却较少关注。与村民的访谈中也反映出农村地区的生态文明建设政策不全面，地方政策对乡镇企业的约束力不够，缺少严格的环境准入制度和乡镇企业排污标准，“违法成本低，守法成本高”的思想盛行，严重影响农村生态文明建设政策的实施。

2.1.4 从政策体例维度分析

原则性的政策较多，具体操作层面的政策较少。在分析的240件政策文本中，“办法”共计43件，占总数的17.92%，且主要由环境保护部制定；其次是“批复/复函”，共计28件，约占政策总数的11.67%，由全国人大颁布的“法律”，共计25件，大约占政策总数10.42%；“条例”共计22件，大约占9.17%；而“通知”、“决定”、“纲要”、“规定”等政策体例相对较少，分别占总数的7.92%、7.92%、5.83%、7.50%；“标准”、“细则”、“准则”、“章程”等工具性体例的政策文本较为缺乏，分别占总数的2.50%、0.83%、0.42%、0.42%，譬如：农村生态文明建设政策还未建立能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准。

2.1.5 从特别说明维度分析

尽管政策应具有一定的连续性和稳定性，但一些生态文明建设政策亟待修订、调整。总体来看，“试行”、“贯彻执行”等特别说明性政策主要由环境保护部（原国家环境保护总局）制定，农业部、建设部等相关部门对政策的特别说明较少。与生态文明相关的政策中，有特殊说明的政策文本92件，占政策总数的38.33%。其中有39项特别说明是“试行”、“暂行”、“试办”，占生态文明建设政策总数的16.25%，占特别说明性政策总数的42.39%；有10项政策的提出是为了贯彻某个具体政策或者中央精神而制定的，占政策特殊说明总数10.87%；政策发生变更（包括终止、修改、调整等）的数量为29，占生态文明政策总数的12.08%（见表2）。现实中，土地管理法、大气污染防治法、水污染防治法、节约能源法、循环经济促进法、矿产资源法、森林法、草原法、野生动物保护法等法律中存在不符合农村生态文明建设政策要求的条款，亟待修订[3]。

2.2 农村生态文明建设政策的文本实质分析

制度理论中制度三要素的分析框架，为探究政策文本实质提供了更为有力的视角和工具。基于对目前中国生态文明政策整体情况的文本形式分析，为更为集中地展现农村生态文明建设政策文本的实质，本研究根据农村生态文明建设政策的四个方面：源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究等，考虑到政策的权威性、时效性以及影响力等三个因素，从240件政策文本中选取了12件与农村生态文明建设相关且具有较强权威性、时效性和较大影响力的代表性政策文本进行了定量分析（见表3）。

2.2.1 规范性要素较多且结构不平衡

本研究将规范性要素操作化定义为“应、应当”、“规范、规定”、“标准”等关键特征词，词频数占到说明词总数的64.79%，其中“标准”只占到15.36%，而“应、应当”则占到37.39%。这表明现有的农村生态文明建设政策总体上制度力度偏软，与建立最严格的环境保护制度相左；在结构方面，“标准”、“规范”等具体可操作的内容欠缺。由于“应当”之类的词不具有强制性，制度中“标准”、“规范”欠缺，导致农村生态文明建设政策的操作性、目标的可达性不足。

苏北地区的调研结果也显示，农村生态文明建设政策中，在源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究等方面缺乏规制性标准，存在建设标准与污染监测标准管理“软”、标准体系“乱”、标准水平“低”的问题。具体表现为：①农村生态文明建设政策中源头预防标准不严格，农村生态红线制度不规范，缺乏严格的环境准入制度；②过程控制政策中缺少严格的环境检测标准，缺乏符合不同区域农村地区生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度；未设立农村地区的环境监察机构；③损害赔偿标准不规范，对乡镇企业污染惩罚力度轻，导致乡镇企业重经济效益，轻环境保护，不惜以牺牲公共资源和环境为代价换取经济效益，“宁交罚款，不治污染”的现象普遍，农村经济发展的资源环境代价高；④责任追究标准不全面，农村地区生态风险评估标准不足，未建立农村生态风险民意沟通和利益诉求机制。

2.2.2 规制性要素总量不足且政策主动性较弱

在样本政策文本中，“禁止、严禁”、“不得”、“必须”等规制性要素词频数占到说明词总数的20.10%，其中“必须”等表现政策主动性的关键特征词占总数的6.78%。从总量上看，规制性要素在农村生态文明建设政策中占比重不大，体现出相关政策的强制力不足；同时，规制性要素中“禁止、严禁”、“不得”等限定性关键词比例要高于“必须”等主动性关键词，表明政策主体介入政策行为的程度有限。

苏北地区调研情况也显示，在源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究等方面的规制性要素不足，政策主体主动性缺乏。①在源头预防方面，对于本村农业面源污染治理而言，24.9%的农户比较满意，10.8%的农户感觉不太满意；对于污水处理方面，19.5%的农户感觉不太满意，24.5%的农户感到比较满意，且有21.7%的农户认为本村生态环境最急需改进的是农村生活污水，20.9%的农户认为是农村生活垃圾，而19.5%的农户认为是农业面源污染最需要改进[15]；②在过程控制方面，缺乏以环境容量为基础、以环境质量为导向的严格的污染物总量控制制度；缺乏具体可执行的、对日常生活以及乡镇企业的污染物排放进行有力监管和行政执法的制度；③在损害赔偿方面，苏北农村地区没有针对农村生态破坏行为的监督管理以及执法部门，缺乏对违背农村生态文明建设政策要求的单位和个人的有力处罚制度；缺乏农村生态文明建设的损害鉴定评估机制，以及公益诉讼制度；未设立农村生态文明建设损害赔偿基金制度；④在责任追究方面，针对“农村生态文明建设应该依靠谁？”这一问题，苏北农民生态文明建设的责任意识较低，59.90%的农户认为农村生态文明建设主要靠当地政府，30.30%农户认为要依靠村干部，此外，37.2%的农户认为农村生态文明建设需要政府出一部分钱，村民出一部分钱，32.5%的农户认为完全由政府出资[15]。村长也普遍反映，农村生态文明建设政策中对政策主体的政治责任和法律责任的追究制度不健全。

2.2.3 文化-认知要素缺乏

在农村生态文明建设政策文本中，“引导”、“教育”、“传播、宣传”等文化-认知要素的关键说明词占说明词总数的比例最低，只占到15.11%。这一结果说明现行政策对农村生态文明建设的主体——农民存在相当程度的忽视，而且对于政策的传播宣传不够重视。

苏北地区的调研情况也显示，对于农村生态文明建设政策的宣传引导和责任追究不到位，绝大部分的农民对“生态文明建设”还停留在“听说过”或“知道一点”的程度[15]。①在源头预防方面，一半以上的受访农民不了解生活垃圾的危害；超过60%的农户平常随处乱扔垃圾[15]。②在过程控制方面，生态文明未纳入农村中小学教育体系，也缺少向农民宣传的方式和渠道；③在损害赔偿方面：生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制未建立；生态补偿转移支付制度未在苏北建立；④在责任追究方面，多数村民不清楚自己在生态文明建设中享有的环境权利与应当履行的义务，对生态破坏法律维权方面表现出无知，村干部对农村生态文明建设政策的宣传只停留在口头说教。

3 结论与政策建议

借助于制度理论所建立的规制性、规范性和文化-认知性等制度要素分析框架和政策文本分析，结合实地调研情况，本研究有如下结论。

（1）对文本形式的考察表明：从时间维度分析，中国权威部门对生态文明建设政策问题的关注度不断提高，部分法律亟待修订；从政策效力维度分析，中国农村生态文明政策制定主要是以职能部门为主；从政策主题维度分析，中国农村生态文明政策的范围和层次还有待扩展，政策保障机制还有待完善；从政策体例维度分析，原则性的政策较多，具体操作层面的政策较少；从特别说明维度分析，中国农村生态文明政策具有一定的连续性和稳定性。

（2）借助制度基本要素分析框架对农村生态文明建设政策文本实质的考察表明：现行政策中规范性要素较多且结构不平衡，源头防治政策缺乏；规制性要素总量不足且政策的主动性较弱，过程控制无力，损害赔偿无法解决；文化-认知要素缺乏，宣传教育和责任追究不到位。

基于以上分析，本研究提出完善中国农村生态文明建设相关的政策建议。

3.1 提高规制性要素总量以增强农村生态文明建设政策的主动性 首先，建立健全农村生态文明建设政策体系。各级政府和职能部门要切实将社会各界对农村生态文明的关注转化为长久的制度和资源保障；加强农村生态文明建设政策的整体和系统规划，提高政策的规制性要素总量，细化现行政策中的原则要求，以便于政策的落实和监督；扩展农村生态文明建设政策覆盖范围；完善政策保障机制和监督机制。其次，强化农村生态文明建设政策的执行监管。相关职能部门利用好现行法律赋予的权力，保证政策中规制性要素的贯彻执行；实施对党政领导干部的生态文明建设终身责任追究，包括政治责任和法律责任的追究；建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制；引入社会组织等第三方监管机制；鼓励村民自治组织监督农村生态文明建设政策的执行，同时加强部门之间的联动协作，增强农村生态文明建设政策的主动性。

3.2 平衡规范性要素结构以提高农村生态文明建设政策的可操作性 在政策制定和修订中，注重改进规范性要素质量及其可操作性，改革和完善环境影响评价政策，将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则，以促进生态文明建设为评估标准，开展农村生态文明建设政策、战略、规划和项目的环境评价；设置生态农业、生态产业、生态人居等方面的具体监测指标；设立各项针对农村地区的环境评价标准，建立科学、完善的农村生态文明评价指标体系；发挥乡镇以下基层组织的规范带头作用；建立农村地区生态文明建设政策实施情况的反馈机制；完善农村生态补偿转移支付制度，严守生态红线制度。

3.3 重视文化-认知性要素以加强农村生态文明建设政策的宣传教育 重视文化-认知性要素保障制度效力的作用，通过丰富多彩的宣传形式，积极引导农民了解农村生态文明建设政策，投身于生态文明建设，调动农民参与的主动性；发挥教育机构，特别是农业教育机构（如农业大学）的知识和人才优势，加强农业生产、农民生活、农村发展中生态友好方式的推广；提高农民践行农村生态文明建设政策的意识和能力。

（编辑：李 琪）

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Abstract The essence of rural ecological civilization construction is the change of rural development and farmers lifestyle； therefore， related policy system should be evaluated under an institutional framework. This paper induced institutional theory framework that categorized institutional elements to regulative， normative and culturalcognitive， analyzed the current Chinas policies of rural ecological civilization based on sources prevention， process control， damages compensation， and accountability by means of content analysis on policy text， and combined with the example from investigation in northern Jiangsu in 2013 and 2014. On macrolevel， this paper firstly made qualitative analysis from five dimensions on the text form of 240 ecological civilization construction policies of China， and the findings as follow： On time dimension， China authority improved their attention on the issue of ecological civilization construction but some laws need to be revised early. On policy effectiveness dimension， the policy making on China ecological civilization construction process mainly depends on functional departments in government system. On policy theme dimension， the scope and level of Chinas ecological civilization policy needs to be extended and the safeguard mechanism of policy needs to be improved. On policy form dimension， the general policies are more than specific operational policies. On particular illustration dimension， the policies of China ecological civilization construction kept continuity and stability in current. On micro level， according to authority， effectiveness and influence of the policies， this paper selected 12 representative policies of rural ecological civilization construction in current China， and made quantitative analysis on the text of them with the institutional analysis framework. The it is found： the policies of rural ecological civilization construction on current China contain major normative factors and an unbalanced structure； their regulative factors are insufficient and are weak on initiative； and the policies lack of culturalcognitive factors and education， extension and propaganda. Therefore， based on above analysis， this paper proposed recommendations on three levels. The policies of rural ecological civilization construction on current China need to increase regulation factor scale for enhancing policy initiative， balance normative factors structure for improving policy operability， and pay more attention to culturalcognitive factors for strengthening education， extension and propaganda of the policies.

Key words rural area； ecological civilization； policy； institutional analysis