肖滨：简政放权的实质是构建有效且有限政府

简政放权与执政转型有内在一致性

中共十八大以来，“简政放权”再次成为热点。此前有报道注意到：过去两年里，每年的第一次国务院常务会议，都会研究简政放权的问题;另外，2014年国务院举行的40次常务会议中，有21次提到部署“简政放权”。

《同舟共进》：在您看来，十八大以后中央如此高度关注“简政放权”，释放了什么信号？

肖滨：这当然反映了政府行政改革的迫切性。回顾改革开放近40年的历程，作为国家权力的行使者，我们的政府机构虽然经历了多次改革，但总体上还是一个掌控着过多权力、太多资源的政府，尤其是在处理政府与市场、政府与社会关系上，总体上还是显得非常强势。

这样一个强势政府，在很多方面不时暴露出“权力越位”的状况。用通俗的话说，就是依然会出现权力之手干预了一些不该干预的事情，侵占了市场空间，压缩了社会自主性。这意味着，如果国家要进一步提高市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会的活力的话，就有必要进行进一步的简政放权改革。

《同舟共进》：联系到近年来热议的执政转张东峰型，“简政放权”与其是否存在着内在的关联？

肖滨：说到执政转型，本质上是执政党执政合法性获取方式、途径的调整。对一个革命性的政权而言，其执政合法性的获得可能是诉诸革命的理想、革命的意识形态，或诉诸宏大的社会政治愿景;而在政权建立、稳定之后，靠这样的理想、社会愿景来维系是远远不够的，所以我们看到，改革开放以来，非常重视经济绩效的合法性。

时至今日，经济高速增长的时代可能逐渐过去;与此同时，伴随经济增长而来的问题是：怎么更好地进行分配。因此，在执政合法性的来源上，不能只诉诸绩效的合法性，还要诉诸民众的认可。这就意味着，在这个过程中，执政党的努力空间还很大，比如还需要更多地反腐败，更多地联系群众。

从这个角度说，政府的简政放权与执政党获取合法性转型是相互呼应、相互配合的。

《同舟共进》：具体说来，这种呼应、配合的方式是怎样的？

肖滨：我们知道，在整个国家体制内部是存在两条线的，即执政党自身的体系，以及政府机关所形成的行政体系。在执政党体系内，密切联系群众、改善工作作风、“三严三实”的教育活动，可以更好地拉近与民众的距离，无疑对合法性的建构具有积极意义;在政府的体系内，则要通过一系列的行政体制改革，让市场更加充分地发挥其自主作用，增强整个社会的活力，才能让政府更好地为社会大众服务，增强民众、企业对政府的满意度。

所以，概括起来可以说：执政方式的转变，更多的是要处理好党和民众的关系;而政府的行政改革，主要是处理好政府和市场、和社会的关系，而落实到最后，也是处理党和民众的关系，所以二者有内在的一致性。

过去近40年，我们的政府更倾向于成为一个经济建设型政府，缺乏对公共服务的足够重视。从根本上说，简政放权的实质，就是限制政府的权力，让政府去管它该管的事情，建立公共服务型政府，更好地向民众提供服务。

具体到政府职能转变，核心应该是两条：一条是限权划界，这一条是消极性的，目的是建立一个有限政府;另外一条是公共权力的价值取向，应该转向提供公共服务和公共物品，让政府成为一个有效政府。两者相辅相成，构成政府职能转变的一体两面。

“深改组”去啃“硬骨头”

在2015年全国“两会”的记者招待会上，国务院总理李克强强调，简政放权是政府的自我革命，削权是要触动利益的，它不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀。他还表示：“不能像开车一样，松了手刹，还踩着脚刹，明放暗不放。”

《同舟共进》：在实践中应如何落实简政放权？

肖滨：如果国家要进一步提高市场在资源配置中的决定性作用，发挥社会的活力，在我看来，首先要做的就是“简政”。

所谓“简政”，重要的不是对政府的权力架构的改革、减少人员，而是前面所提到的，对政府的权力边界进行限制。“简政”的实质，是要让政府变成一个有限政府，让公共权力的边界得到限制。

《同舟共进》：很现实的一个问题是，为什么行政审批改革搞了这么多年，老百姓依然会碰到诸如“证明你妈是你妈”这样的状况？

肖滨：行政审批改革，是“简政”的一项非常具体的内容。毋庸置疑，近年来从中央到地方，行政审批改革进行得如火如荼，也确实取消了很多审批事项，收到了很大成效。

但为什么老百姓还是经常会感觉行政审批无处不在？据我们以往的调查，问题就在于很多部门的“硬权力”没有削减，取消的都是那些相对来说不那么重要的。光靠政府部门自己来改革自己，一旦碰到一些要害部门，就会出现“改不动”的问题。

《同舟共进》：应如何解决这些“硬权力”带来的问题？

肖滨：应该对一些重点的审批部门，比如发改委、经信委这样的部门，进行专项的审批改革。

就改革的方式而言，除了内部的自我改革，还应引入外部力量予以推动。比如，是否可以考虑对这些重点部门的行政审批改革，由人大牵头，其他相关部门配合，协调行动。

另外，还可以考虑成立专门的深化改革领导机构，进行有针对性的改革，比如要对国家发改委进行行政审批改革，可以考虑由中央深改组来牵头组织。

有必要建立权责利清单

在行政审批权改革中，除了保留、取消、转移外，另一种非常重要的方式就是下放：中央把部分行政审批权下放给地方，省市又把行政权力下放到县乡。正如有分析指出的，如何让下放的权力调动地方的积极性，同时又避免“接不住”“管不好”等尴尬，就变成了亟待解决的问题。

《同舟共进》：具体到“放权”呢？

肖滨：改革开放以来，我国的经济增长之所以充满活力，是由很多要素促成的，比如市场机制的引入、对外的开放，等等;但就行政系统的内部因素分析，放权是非常重要的要素。当年广东经济为什么能在全国先行一步？主要是得益于中央对广东的放权，也是当时给广东的八个字：“特殊政策、灵活措施。”这说明，放权是非常重要的。

《同舟共进》：但现实中，一提到“放权”，经常困扰人们的一个问题是：基层的权力并没有扩充，要做的事情反而越来越多。

肖滨：根本上说，这是权责利不相匹配造成的。历史地看，我国的行政体制改革，无论处理政府与市场、政府与社会，还是涉及中国与世界的关系，都是有着非常强烈的动因;唯独在处理纵向的行政体系内部关系时，显得动力不足。

简单来说，下级政府虽然对放权有要求，但其声音很难清晰地表达出来。这就不同于政府与市场之间的博弈，如果政府把市场的空间压得太紧，企业家就会明确地表达出来，或者用脚投票。所以，在行政体系内部，尽管放权的要求很强烈，但越是往基层走，呼声就越小，而且缺乏表达的空间和渠道。

追根溯源，这是压力型体制所致。在这种体制下，放权成了“推包袱”，结果责任往下面推，但得不到相应的财政权、执法权……事越来越多，但相应的自主权却越来越少，放权就变成了层层向下边推卸责任的过程。

《同舟共进》：如何解决责权利不匹配的问题？

肖滨：在我看来，这需要一份权责利清单。这个清单，与权力清单构成简政放权的互补结构：权力清单主要处理的是政府与市场、政府与社会的关系，可以看作是一种横向关系;权责利清单，主要用来处理纵向关系，即政府之间的关系。

至于如何建立这样一份权责利清单，长远看，需要中央和地方的关系进入到一个法制化的轨道;短期看，则可以先从各个省的内部做起。前者可能涉及中央和地方上宏观关系的界定，但对于后者而言，则并不存在太多政治上的困难，更多是政府行政层面的问题，应该可以尝试。

《同舟共进》：提到权力清单或者您说的权责利清单，现在普遍关注的一个话题是：如何让这些清单有效地落实，对相应的主体形成真正的约束力。

肖滨：我觉得首要的问题是让权力清单公开透明，让整个社会都看得见，才能便于监督落实。非常重要的一点是，要让整个权力运行——比如行政审批的流程——尽可能从技术上简化。比如，通过网络政务服务中心，把审批作业公开化、标准化、电子化，办事者提交的材料符合预先规定要求，限期给出答复，也可以在一定程度上避免审批过程“节外生枝”。