“十三五”规划：目标破中有立

蔡如鹏

十八届五中全会的一个重要议程是审议“十三五”规划建议稿。此前，10月12日，中央政治局会议已听取了这份建议稿在党内外一定范围征求意见的情况报告，决定根据会议讨论的意见进行修改后，提请五中全会审议。

建议稿在五中全会上通过后，发改委等部门将在此基础上制定完成“十三五”规划纲要，并在明年3月全国“两会”上提请审议，之后正式对外公布。

舆论普遍预测，“十三五”规划的核心内容，将是中共中央总书记习近平所提出的新常态下的经济发展规划。因此，与以往不同，这份规划绝非是时间点的简单递推，而是被赋予了更多新内涵，将是基于经济新常态的大逻辑下对经济社会作出的战略安排。

十大目标

中国的第一个五年计划诞生于1953年。从那以后，以五年为一个时间段来制定国家的中短期规划成为一种惯例。由于每个五年规划所处的历史阶段不同，面临的历史任务不同，这使得每个五年规划具有不同的工作重点。

比如，“十一五”的规划背景是加入WTO、科技创新能力不强、“三农”问题突出，而“十二五”规划则面临应对国际金融危机、产业结构不合理、城乡区域发展不协调等时代背景。

发改委规划司司长徐林曾表示，做任何一个规划，首先要对规划期内的环境变化进行分析，这是提出规划原则目标和任务措施很重要的前提。环境分析的主要内容，包括发展阶段、体制背景、有利和不利因素，以及其他根据规划对象所确定的特殊环境分析。

在徐林看来，“十三五”规划一个很重要的环境变化，就是中国经济已经进入了新常态。

“新常态的主要特征，是过去的比较优势发生了变化，传统比较优势在弱化。要想保持中高速增长，必须形成新的竞争优势，形成有利于创新驱动、转型升级的体制机制，这是新常态条件下，我们未来发展面临的新变化。”徐林说，“对这样一种环境的分析和把握，对规划的编制至关重要。”

事实上，早在2014年的中央经济工作会议上，习近平就强调，“适应、把握、引领新常态，是未来五年经济发展的大逻辑。”

除了新常态之外，“十三五”规划的另一个大背景是小康社会的全面建成。中共十六大提出本世纪前20年全面建设小康社会，十八大进一步明确，到2020年全面建成小康社会。“十三五”时期将是全面建成小康社会最后冲刺的五年，其规划的重要性不言而喻。

因此，“十三五”也被认为是中国从大国转为强国的关键，其规划的编制工作也显得尤为重要。

2015年5月27日，习近平在华东7省市党委主要负责同志座谈会上首次阐述了“十三五”规划总体框架，提出保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生和推进扶贫开发等十大目标。

专家指出，与“十二五”规划的16大目标相比，“十三五”规划的目标更为精简。新增了保增长、促扶贫等目标，更强调调结构、促创新和改革等目标的重要性，可谓“破中有立”。

编制过程

此次“十三五”规划的编制工作，于2014年4月23日正式启动。不过，从2013年下半年开始，发改委就已经着手前期的研究工作，选定了80多个专题，并通过公开招标的方式，选取研究机构。

据徐林介绍，全国五年规划的编制过程大概分为七个环节：从上一个规划中期评估开始，到前期研究、编制草案、规划衔接、广泛听取意见、审议批准，最后是公开发布。

在上述环节中，编制草案中的规划框架研究最为重要。徐林说，这一环节与中央建议稿的起草基本同步进行。中央建议稿出台后，就进入规划草案的正式编制阶段。

建议稿通常由中财办牵头起草，而国家发改委负责牵头在建议稿和框架研究的基础之上，制定完成规划草案，并在明年3月全国“两会”上提请审议。

在编制新的五年规划前，往往需要做很多前期研究，这些前期研究涉及的领域非常广泛。据徐林透露，参与“十三五”规划前期研究的研究机构，不光有国内的还有国外的，比如他们请美国著名咨询公司麦肯锡研究未来世界技术变革对中国发展的影响，请阿里巴巴研究信息经济，请恒生银行研究金融体系改革，还请复星集团研究大健康产业。

“不同主体的研究，会从不同角度对同一问题提出不同的构想，这对我们扩展视野，广泛吸取不同的观点会很有帮助。”徐林说。

规划草案编制完成后，还需要广泛征求意见。今年3月，发改委公布了一个由55位来自不同领域的专家组成的咨询委员会，他们将对草案进行专门的审议，提出意见。国内很多著名学者和专家，如吴敬琏、厉以宁、林毅夫、周其仁等都在其列，阵容堪称“豪华”。

这55位专家从事经济领域研究的最多，有18位。中央财经领导小组办公室副主任韩俊、中国社科院副院长李培林、国务院发展研究中心原副主任刘世锦、清华大学经济管理学院院长钱颖一等知名经济学家均在列。

工程科技研究领域的专家数量仅次于经济领域，有10位，包括中国科学院院长白春礼、中国医学科学院原院长刘德培、中国嫦娥工程总指挥栾恩杰、中国环境科学研究院院长孟伟等著名科学家。

特别值得关注的是，这个专家委员会还有4名企业家，分别是中粮集团董事长宁高宁、中国银行董事长田国立、格力集团董事长董明珠、比亚迪公司董事长王传福。

对于这些企业家的入选，国家发改委表示，十八届三中全会提出，要更好地发挥市场对资源配置的决定性作用，实际上就是要更好地让企业作为微观主体，在决策中起更加直接、更加自主的作用。所以在“十三五”规划中会特别重视发挥企业的作用。

此外，发改委还与腾讯公司合作，开通了“十三五”规划建言微信平台，公众可以通过微信平台直接给规划提建议。据悉，目前已收到建议近万条。

在徐林看来，因为规划要体现共识，所以编制程序比规划本身更重要。他认为，规划编制过程是一个形成共识的过程，如果程序安排合理，对规划未来五年甚至十年发展的政策问题，有非常广泛深刻的讨论，一旦形成共识，有没有规划都不那么重要。

经济增速权衡

在“十三五”的十大目标中，保持经济增长位列第一。进入新常态后，尽管政府对GDP的追求有所减弱，但稳增长仍被认为是解决一切矛盾的基础。

十八大后，中央政治局会议先后8次提到“稳增长”这一主题。国务院总理李克强更是在国务院常务会议上强调，保增长一是要创造新的发展活力，二是要巩固和维持已有的经济向好的势头。只有经济基础面基础牢固了，国内外各种矛盾才有可能迎刃而解。

全面建成小康社会的一个硬指标是2020年GDP要比2010年翻一番。徐林在今年2月的“中国经济50人论坛2015年年会”上曾表示，如果2015年GDP增速达到7%，为了实现翻番的目标，“十三五”期间的年均GDP增速必须达到6.56%，即6.5%左右是底线。

当前，中国正处于前期过剩产能消化期、经济增速换挡期、结构转型阵痛期“三期叠加”的关键时期，传统增长模式难以为继，而新的增长动能正在形成。

因此，有不少专家认为，将“十三五”经济增长预期目标下调至6.5%是一种现实的选择。这样既能实现翻一番的目标，又可以调整经济结构、保证经济增长的质量。

但也有专家担心，GDP增速低于7%后，可能会导致财政收入偏低、城市就业困难等问题的出现，甚至会引发局部金融危机。因此建议“十三五”年均GDP增速应该保持在7%以上。

经济学家樊纲、林毅夫等人则更为乐观地认为，“十三五”时期潜在增长率虽然要低于“十二五”，但仍可以保持在7%以上。

目前，对于“十三五”年均GDP指标是应该定在6.5%还是7%，或者是6.5%?7.0%之间，各方仍并没有统一意见。

10月19日，国家统计局宣布第三季度GDP同比增长6.9%，创近五年同期最低值。自2009年以来，首次跌破7%。

有分析认为，这个数据除了影响四季度的政策走势，还可能给“十三五”规划的经济增长目标带来显著影响。在全年经济面临破7压力的情况下，定7%似乎越来越难，定6.5%或6.5%?7.0%的可能性更大。而为平衡各方诉求，定一个目标区间不失为一种既合情又合理的方式。

与GDP翻番相比，十八大提出的另一个硬指标——居民人均收入翻番。

按照2020年人均收入要比2010年“翻一番”的目标核算，“十三五”完成时，中国人均收入将达到12600美元。现在中国人均收入是7485美元。世界银行设定的中等收入水平的上限是12000美元。通过“十三五”的努力，中国要进入高收入国家行列。

根据“十二五”之前30多年的统计数据，中国GDP增长速度比居民人均收入增长速度平均快2.5个百分点。“十二五”之后，居民收入才反超GDP增长速度，但要继续维持这种状况挑战巨大。

要提高城乡居民人均收入，就会涉及到收入分配问题，再往深层次说，是收入分配中的初次分配和再分配问题。

国家税务总局原副局长许善达认为，“十二五”规划虽然提出要努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，但并没有明确到底是降低政府还是降低企业的比重，由此导致到现在居民收入在国民收入分配中的比重仍在下降，因此在制定“十三五”规划时，不能再回避这些收入分配中的深层次问题。

补齐短板

然而，“人均收入”仅是均值指标，未能反映居民收入差距的变化。改革开放后的30年间，中国经济增速持续上升，但贫富差距也持续扩大，2008年时达到0.49的历史高点。此后，基尼系数开始下降，但目前仍高于0.4的国际警戒线。

国家统计局今年公布数据显示，2014年中国基尼系数为0.469，达到社会不安定的数值区域，如果再考虑城乡巨大差距、持续高涨的城市房价，实际的贫富悬殊情况可能比官方公布的数据更为严重。

除了贫富悬殊、基尼系数偏高，中国贫困人口基数大也是整个收入分配改革的一个严峻现状。官方统计显示，中国去年的贫困人口有7017万。要实现在2020年全面建成小康社会的目标，平均每月需要减贫100万人。

实现贫困地区人口脱贫是“十三五”规划中的一项硬任务，也是实现全面建成小康社会目标中的一个短板和薄弱环节，现在距离2020年还有5年多，核算下来每年要减贫1170万，这对中央政府和地方政府，都是严峻的考验。

有预测认为，“十三五”规划将在医疗、低保、保健等各项政策措施上实施改革，包括出台对西部农村基础设施方面的扶持政策，确保贫困人口到2020年如期脱贫。