国家审计推动国家良治之现状调查与路径选择

申富平+王砚书+董丽英+郭颖

摘要：在推动国家良治的进程中，国家审计发挥作用的路径有四：一是针对国家治理所依赖的经济基础进行的“财政财务收支审计”；二是针对国家治理效果进行的“绩效审计”；三是针对国家治理掌权者所进行的“经济责任审计”；四是前三种路径的拔高、升华和统一终点，即为实现推动社会进步和构建和谐社会最终达到国家良治目标而进行的社会责任审计。

关键词：国家审计；国家良治；绩效审计；社会责任审计；审计监督；廉洁行政；政府效能；和谐社会

中图分类号：F239.45 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）06-0099-05

国家治理主体在治理国家的过程中，容易与委托人之间产生“信息不对称”“目标不一致”和“利益冲突”等内生缺陷。这些缺陷的具体后果表现主要有三：一是征税权和财政预算权的滥用；二是国家治理活动缺失绩效；三是政府官员权力的异化[1]。因此，国家治理过程中必须有完善的监督机制作保障。蔡春等（2012）认为，国家审计通过监督、鉴证和评价等职能的发挥，为国家治理机制的有效运行提供坚强的后盾，才能合理保证和促进公共受托责任的全面有效履行[2]。2013年世界审计组织第二十一届大会明确提出促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。

综括已有相关研究发现，在理论探讨方面，该论题的研究成果比较多见，较为统一的认识是，国家审计是国家经济社会运行的免疫系统，但是这一系统通过什么路径有效地参与到国家治理过程中，在实际运行过程中，我国的国家审计是否如人们期待的那样，全面发挥其作用了呢？是否推动了实现国家良治的实现？关于这些问题，实证方面的研究数据还比较鲜见，还有许多需要探究的地方。

一、国家治理的目标与国家审计的作用

我国改革后的国家治理终极目标是实现国家良治。刘家义（2012）认为[3]，国家良治的标准有五条：一是有效的国家安全体系，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效的权力运行和制约机制，遏制腐败；三是有效的法律规则和社会秩序，实现公平正义；四是有效的民生权益保障机制，促进摆脱贫困和增进福利；五是有效的经济社会发展机制，保障国家经济社会健康运行。宋常、黄文炳（2015）认为[4]，当前，国家治理具有全面性、长远性和融合性等特点，推动各个领域全面综合治理成为一种新趋势。

在国家治理的过程中，作为代理人的政府行政官员在公职上所代表的公共利益与其私人利益之间可能存在冲突，这时候行政官员就有可能在制定政策、做出决策时违背公共职责，干扰国家治理的公正性，从而谋取私利，其实质是公共权力的滥用，这是政府行政官员腐败的重要根源，也是国家治理结构中的重要缺陷，该缺陷导致的后果之一是财政预算收支权的滥用；后果之二是国家治理活动的绩效低下；后果之三是政府行政官员权力的滥用，将手中公共权力作为寻租工具，为谋取个人利益和部门利益服务。这些后果都会直接或间接导致无法顺利实现国家良治的终极目标。

国家治理必须形成一定的结构，而这一结构中离不开代理人，为了能够达到良治的终极目标，就需要对代理人进行监督。所以，任何能够达到良治的国家治理结构都应该包括决策、执行和监督三个部分。其中非常重要的是监督机制。不论是责任，还是廉洁，不论是高效还是法治抑或透明，都需要强有力的监督机制作保障。

国家审计的本质是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理现代化的基石和重要保障[5]。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》赋予国家审计监督职责，使国家审计对权力的制约和监督处于较高的法律地位。从根本上看，我国国家审计发挥的是建设性作用，国家审计的建设性作用具体表现为：监督权力运行、保证廉洁行政、提高政府效能、维护市场经济秩序、维护人民群众利益、推动社会和谐发展，最终推动实现国家良治目标。所以，国家审计通过监督职能和建设作用的发挥，可以合理保证和促进公共受托责任的全面有效履行。

二、国家审计在推动国家良治中发挥作用的现状调查

为了了解国家审计在推动国家良治中发挥作用的实际情况，发现优势与不足，为国家审计在国家治理中更好地发挥作用提出有效建议，本项目组就国家审计发挥作用的相关问题针对不同对象设计了四套问卷，其中针对国家审计机关工作人员、企事业单位等被审计单位人员、公检法机关人员的调查由河北省审计厅帮助组织，在河北省内进行了省市县三级范围的大面积问卷调查，对人民群众的随机调查由项目组自己组织。总计发放问卷1 300份，回收1 299份。

（一）对国家审计机关工作人员进行调查的问卷分析

针对国家审计机关工作人员，本项目发放问卷364份，收回364份，有效问卷数为303份。被调查人员年龄在31～50周岁的人员占到被调查人数的70%以上，这部分人思想比较活跃，工作经验比较丰富，看问题的深度和广度都具有很强的代表性；学历为本科及以上人员占到被调查人数的70%以上，参加工作时间在3年及以上的人员占到被调查人数的87%以上，均具有很强的代表性；根据国家机关从上到下的金字塔结构，被调查人员的数量分布也非常合理。

1. 国家审计发挥的主要作用综合分析

调查结果显示，审计机关工作人员对国家审计目前发挥的主要作用认识上比较统一，认为国家审计在监督制约权力运行、维护国家经济安全、反腐倡廉、保障民生、推动民主法治进程、推动社会进步六个方面都发挥了重要作用，其中监督制约权力运行、维护国家经济安全、反腐倡廉、保障民生四个方面选项的得分平均值都在4分以上（5分为满分），发挥了很重要的作用，而且，这四个方面也正是审计机关工作人员所希望国家审计发挥的重要作用，但是实际发挥作用的得分都没有达到期望值（如图1所示）。

另外，根据统计调查问卷开放式问题的统计结果，审计机关工作人员希望国家审计发挥的其他作用还包括：维护资产安全、保障社会公平以及监督与服务并举，从根本上抵制“屡查屡犯”的恶劣行为等。endprint