善用WTO相关规则合理保护国内资源——中国稀土案败诉后引发的思考

■程丽梅 程姿 河北经贸大学

善用WTO相关规则合理保护国内资源
——中国稀土案败诉后引发的思考

■程丽梅 程姿 河北经贸大学

2012年3月，日美欧已联合就中国稀土规制问题向WTO提起诉讼。2014年3月26日，世界贸易组织公布了美国、欧盟、日本诉中国稀土出口管理措施案的专家组报告，明确裁定中国在稀土产品的管理措施违规，例如出口关税、出口配额等。2014年8月7日，世贸组织争端解决机制上诉机构宣布支持专家组报告。这一结果令整个中国社会强烈不满。但冷静下来，我们需要认真检讨此次贸易纠纷的得失，其中对于规则的不熟悉以及不能合理利用有利条款可谓是导致这样裁决结果的主要原因。因此，我们需要总结经验，反思我们自己的外贸理论或政策，从以下几个方面入手，避免类似案件再次出现。

一、以现代国际贸易理论指导对外贸易

改革开放后，中国经济近30年的快速增长，可以说得益于长期高额的净出口。但是，由于粗放式的经营，出口产品附加值低，一方面产品在国际市场上售价很低；另一方面带来了环境的恶化和资源的大量流失。以稀土为例，长期以来，我国稀土开采、选冶、分离技术落后，只能出口稀土原矿或者初级产品，过量开采导致的产能过剩使得稀土企业竞相出口，引起出口企业的恶性竞争，出口价格低廉；同时，落后的开采技术严重浪费了宝贵的资源，并对环境造成了极其严重的破坏，地表植被破坏严重，水土流失和土壤污染、酸化现象日趋恶化，农作物减产甚至绝收。

另一方面，我国长期强调比较优势，鼓励低价出口竞争，而忽视进口对资源的补充作用。虽然中国是一个资源比较丰富的国家，但是由于人口众多，人均资源较少。长期以来重出口，轻进口，贸易顺差居高不下，这必然造成资源外流，国内资源得不到较好的补充，一则由于国内资源紧张，加速了通货膨胀；二则，大量低价出口，使国际市场价格下跌。以稀土为例，长期以来我国稀土产量占全球的90%以上，而根据2012年《中国的稀土状况与政策》白皮书显示，我国稀土储量只有世界的23%。可见稀土的产量高主要是对资源的过度开采的结果，而对外盲目竞争，互相压价，导致“白金的品质卖白菜的价格”。实际上我们今天完全有能力走出去，在全球范围寻找资源。这时就不需出口关税或出口配额等手段保护资源，完全通过市场方式达到这一目标。

二、应该充分理解WTO的相关规则，合理保护国内经济

WTO统计资料显示，从2004年3月18日美方就中国集成电路增值税问题在世贸组织向中国提出磋商请求起，截止到2013年12月，中国在WTO被诉31起。从这些案例来看，由于我们在制定相应政策时对WTO的相关规定理解不够，往往以中方败诉结案。虽然WTO规则中仍存在诸多不合理性，但对身处全球一体化的国家来说，对规则的适应能力往往决定着竞争天平最终倒向何方。因此，只有在充分理解WTO的相关规则的基础上制定相关政策才不会引起贸易争端。

以此次稀土争端案例来看，中国官方和部分舆论认为中国在稀土资源管理办法方面，是不违反WTO规定的。主要理由为：首先，中国稀土管理政策依据WTO的“可持续发展”宗旨制定；其次，稀土属于可用竭的自然资源，是一种不可再生的矿产资源。因此，援引1994年GATT（关税及贸易总协定）第20条(g)款，“保护可用竭的自然资源”可以以正当理由限制稀土出口。但如果细读GATT第20条（g）款就会发现，援引这一条款“保护可用竭的自然资源”是有前提条件的，那就是实施此类措施，应当与限制国内的生产和消费一同实施。

根据上述条款可以看出，“保护可耗尽的自然资源”并不能够成为限制出口的法律依据。中国政府以保护环境、储备资源为出发点无疑是正确的，WTO的裁决实际上也支持了这一点，但正是由于我们采取的措施内外不一致，最终导致了败诉。如果我们采取的是限制生产，使内销外销都紧张，而不是现在的单单限制出口，那么此次贸易争端的结果将很可能是有利于中方的。这也是美方为什么也向WTO争端解决机构上诉的原因。

三、构建稀缺资源的公平保护机制

稀土败诉案提醒我们，在对自然资源出口采取某项限制或禁止措施时，要做到对国内外生产者或消费者“一视同仁”。若要避免其他成员方以中国采取贸易保护为借口来起诉中国滥用保障措施的情况出现，只有以保证公平的实施措施为前提。

因此，为避免再次出现类似的争端案件，我国在对稀缺资源制定保护措施时，应该构建具有公平性的资源保护机制，以更好地保护稀有资源为前提，不仅能保障自己政策目标的顺利实施，又能减少不必要的争端。

结合本案件的经验，今后我国在构建稀有资源保护机制时，应从以下几个方面着手：

一是建立资源信息系统，综合管理开发资源。从稀土案本身来看，过度、无序地开采带来的环保问题是不争的事实。作为稀土案的教训之一，就是加强在政策方面的统一、公开和透明，以此来明确环保与稀土等产品之间出口限制的密切关系，否则还是会吃亏。为此，在今后资源类产品的开采生产上，通过建立全国性的资源信息系统，以便实时了解各种资源的开发现状，及时解决在资源开发过程中遇到的各种问题。同时应大力支持科研创新，不断提高资源利用效率。

二是通过征收资源税、环境税等国内税的方式实现内部限制。对于可耗竭的自然资源的保护，必须要严格执行环境保护和资源保护法规，提高企业的开采成本。对此，应采取征收高额环境税、资源税，或者限制开采的数量等措施来保护此类资源。大幅度提高资源类的开采成本，一方面可以将资源类企业的暴利转移到公共财政中来，促进整个社会的公平；另一方面，当这个成本足够高时，大部分技术水平低、环境保护不力的企业就无法生存，通过真正的市场经济方式来淘汰低水平的开采企业，同时促使有关企业向附加值高的研发加工，也就是产业链的下游和高端转移。与此同时，国家也可以转移一部分资源税收入用于支持科研机构的研发，鼓励对该产业的技术创新。在技术方面赶超发达国家，这样才能真正摆脱产业链的低端环节，向微笑曲线的上部转移。

三是完善资源保障措施，国内相关立法尽快与WTO法律接轨。自我国加入WTO以来，对外贸易额迅速上升，我国与美国、欧盟等世贸组织主要成员方的贸易争端案件数量也不断增加。这些争端，基本上是因为我国国内有关贸易的法律或政策与WTO相关规则相互冲突而引起的。因此，建立一套符合WTO贸易规则的国内立法，这不仅仅是出于履行WTO成员的义务，实际上可以更好地起到维护我国经济发展，保护我国在对外贸易中应得利益的作用。

四、借鉴国外相关措施合理限制资源出口

此次稀土案件虽然裁定中方涉案产品的出口管理措施违规，但通过前面分析可以看出，更主要的原因在于内外政策的不统一。在今后资源保护政策的制定上，我们只要能够证明是为了保护可用竭的资源，在限制和禁止措施上做到内外“不偏不倚”，仍然可以采取相应的出口限制措施。

实际上，关于出口限制和出口税费的争论一直未断。GATT的东京回合谈判，各缔约方首次提出关于自然资源保障问题的根本性指导原则:一是，国家对其自然资源享有永久主权；二是，发展中国家的经济发展基于其认为以最优的方式利用国内资源的权利。乌拉圭回合谈判虽成立了专门的“自然资源产品谈判组”，但各缔约方间存在较严重的意见分歧，且谈判意愿不足，最终导致该谈判无功而返。目前进行的多哈谈判中，各缔约方在自然资源出口限制和税费问题上仍未达成一致意见。从对自然资源出口限制和税费问题的谈判来看，当前的WTO体系中没有协议规定自然资源产品必须要贸易自由化。1994年GATT第11条明确规定，禁止成员方对出口产品的数量采取限制，但第20条又列举了一系列例外条款，以保障成员方的相关权利。

从国际贸易实践来看，许多国家出于对资源的保护采取了各种限制措施。例如，加拿大在1947年公布了《出口与进口许可法案》。美国商务部根据1979年《出口管理法案》赋予的权利，专门制定了《美国出口管制条例》。对重要战略资源实施严格的出口管制是美国设立产业安全局的目标之一。而且，美国出口管制清单中的五大类产品之一就是对自然资源的管制。总而言之，类似出口限制的措施，如出口许可证配额、出口关税等在保护可用竭的自然资源、保护环境、保护本国经济发展等目标中，仍被各国视为不可或缺的合法手段。

我国政府在制定相关政策措施时，可以借鉴这些国家的做法，但同时还要注意符合WTO相关协议的规定，以及我国入世的承诺。比如在《入世议定书》中，我国承诺不征收在附件中没有例举的产品的出口税，对列举产品征收的出口税也不再提高幅度。如果遇到必须征税或提高征税幅度的特殊情况，我国应与有关国家进行协商，并以共同接受的方式予以解决。因此，我们在今后采取相关措施保护资源时，就不能够随意采用征收出口税或提高出口税费的做法，只有这样才能从根本上减少发生贸易争端。

尽管中国稀土的出口应当遵守自己的承诺，不能再随意采用征收出口税和提高出口税费的做法，并要做到国内外价格一致，但这并不等于中国的稀土资源可以继续低价供应全球用户90%的需要，不等于某些发达国家从此可以肆无忌惮地廉价掠取中国的稀土资源。稀土是中国重要的战略资源之一，我们应该像美国一样实行严格的出口管制措施，从多方面努力去实现合理限制稀土的出口：（1）加快修定和完善有关稀土资源的法律法规，并依法制定有效保护和利用稀土资源的长期发展规划；（2）依法禁止国内稀土资源任意开采的行为，并长期封存一部分已探明储量、有战略价值的稀土矿，以减少资源产出或出口；（3）对从事稀土开采、加工和经营的企业进行整顿，实行许可证制度，依法征收资源税、环境税或增设生态保护附加税，提升产出成本，使低价出口难以实施；（4）对国内外稀土产品的用户实行无歧视的同一市场价格，同时对国内稀土资源深加工的企业实行投资和技术开发补助，以鼓励其产品进一步深度加工出口，获取更大利润；（5）严厉打击和查处稀土资源非法开采、稀土产品非法走私的行为，同时还要强化市场监管，防止有的企业通过国内外勾结的渠道把国内外市场都十分紧缺的稀土元素或产品以合法的形式转移出口；等等。总之，借鉴发达国家的经验，保护本国的战略资源，我们还可以做得更多、更好。

当然，我们也应该认识到，在今后稀土资源保护措施上即使再次产生争端也不必过于担心。由于WTO争端解决程序一般要经历磋商、斡旋调解和调停、设立专家组、上诉审议、裁决或建议的执行、补偿和中止减让等阶段，从相关案例来看，一个完整的WTO争端解决程序，从开始进行磋商到最后的执行，一般需要近3年的时间，这对于措施的实施方而言是比较有利的，因为，国际资源市场的供需状况、市场价格都有可能在3年左右的过渡期内发生很大的变化，措施实施方在这一阶段内完全可以调整己方的政策措施，使其在以后的贸易中占据有利条件，以掌握更多的主动权。

[1]赵增祺，中国限制稀土出口引发国际强烈反响，探讨与思索，2009年第06期.

[2]刘婧，对中国相关原材料出口限制措施案的分析，广西师范大学，2012年.

[3]李雪平，WTO争端解决机制在“贸易与环境”问题上的裁量标准——对“中国—原材料出口限制案”的思考，世界贸易组织动态与研究，2010年06期.

[4]孙燕玲，刘正全，新形势下应对WTO争端解决机制策略探析——稀土出口限额案败诉引发的反思，苏州学刊，2013年03期.

10.3969/j.issn.1003-5559.2015.09.010