中国碳排放峰值目标下的低碳政策展望

柴麒敏

中国碳排放峰值目标下的低碳政策展望

柴麒敏

中共中央和国务院近期出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》，其中提到“加快推进生态文明建设是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措”，并将2020年单位国内生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降40%－45%、非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右作为资源利用领域的主要目标，低碳发展作为基本途径之一应该在今后一个阶段发挥更为重要的作用。中央政治局和财经领导小组会议分别提出了中国“绿色化”和“能源革命”的大战略，积极顺应当前全球倡导绿色增长和能源转型的大趋势，从而打造新常态下经济新增长点。但绿色转型并不能自发到来，需要有效的倒逼机制来推动实现，下一阶段我国应进一步设立碳约束性指标管理经济外部性，加快补上生态文明的短板。

强化应对行动倒逼提质升级发展

国务院总理李克强日前在主持召开国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议中提到，面对当前经济下行压力和应对气候变化等多重挑战，关键是要通过结构调整和提质升级发展，拓宽经济增长与环境改善的双赢之路，必须坚持节约资源和保护环境基本国策，实施积极应对气候变化国家战略，研究制定长期低碳发展路线图。

应该说，低碳发展是我国经济社会发展面临的一项长期任务，中国当前已经提出了2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰、非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右的总体目标，需要针对区域经济发展不平衡和各个经济社会发展阶段的突出特征，设立分阶段目标，制定分区域、分行业低碳发展政策，统筹布局、重点推进，实现自上而下的政府规制创新和自下而上的市场机制创新相结合。

渐进改革实现经济社会低碳转型

从当前到2020年是我国低碳发展的转型培育期。这一时期也是我国实现第一个百年的奋斗目标的关键期，中国社会实现全面小康，基本实现工业化，城镇化建设持续推进，在此阶段低碳发展应配合环境治理和经济转型的相关工作，协同推进大气污染防治，遏制化石能源消费，特别是遏制煤炭消费过快增长的势头，低碳发展还要发挥适应和引领新常态的关键作用，在“十三五”阶段从碳强度目标转向更为积极的强度与总量双控目标，充分利用经济转向中高速发展的契机，用双控目标倒逼发展方式和经济结构改革，树立新的经济发展政绩观和绿色增长理念，基本建立起全国统一的碳排放总量和交易机制，低碳发展转型取得坚实的初步成果。

2020年到2030年是我国低碳发展的转型攻坚期。这一时期我国将初步实现现代化，迈入了工业化国家的门槛，逐步消除发展中的区域和城乡差别。在此阶段以排放峰值目标为主的低碳发展战略要充分发挥对节能、非化石能源发展、生态建设、环境保护、防灾减灾等工作的引领作用，完善和健全以碳市场为主的生态产权交易和补偿体系，有效降低工业化后期的生产性、建设性排放，有效控制建筑、交通领域消费性排放增速，抑制高碳能源消费，为低碳能源大幅度提升留出空间，“十五五”期间部署实现二氧化碳排放峰值，基本完成我国的低碳城镇化进程，基本探索和建立起低碳经济持续增长的模式及与之相适应的低碳消费和生活方式。

2030年到2050年是我国低碳发展的创新突破期。这一时期是我国实现第二个百年的奋斗目标的关键期，逐步建成富强民主文明和谐的现代化国家，真正实现在较高的发展水平上平稳地实现低碳转型，排放总量稳步下降，到2050年降至2010年排放水平以下，并力争实现2005年以前的排放水平，届时我国将形成完整的低碳产业链，基本建立起气候友好型的能源体系，基本实现具有创新活力的低碳发展模式，并涌现出与这一阶段相适应的能源利用新方式和经济社会新形态，国际低碳竞争力和领导力显著提升，基本实现经济长期繁荣和美丽中国梦，并向着更高的生态文明社会稳步迈进。

分区域推动差异化峰值目标管理

到2020年左右少数发达地区基本实现排放峰值。这些地区包括京津冀、长三角、珠三角三大区域经济圈，其中北京市、上海市、天津市、广东省（含深圳市、广州市）、辽宁省、海南省和苏州市、淮安市、镇江市、杭州市、宁波市、温州市、厦门市、南平市、青岛市、保定市、石家庄市、秦皇岛市这些低碳试点省区和城市要率先在2020年前尽早实现排放峰值。这些发达地区的人口占全国的30%左右，经济总量占全国45%左右，能源消费和碳排放占全国50%左右，目前的人均排放水平已经较高，应协同大气污染防治等环境保护措施，先行探索和实践低碳工业化、低碳城镇化的可持续增长模式，“十三五”期间实现煤炭消费总量负增长和煤电装机零增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用等措施替代燃煤。2020年左右达到峰值后应尽快实现碳排放总量的下降，到2030年排放水平降低至2010年排放水平以下，为后发展地区腾出排放空间。到2050年这些地区的排放总量应降至2010年的60%左右，形成较强的低碳能源和经济竞争力。

到2030年左右全国大部分地区基本实现排放峰值。这些地区包括中、西部大部分区域以及部分东部后发展城市，其中重庆市、湖北省、陕西省、云南省、晋城市、呼伦贝尔市、吉林市、大兴安岭地区、池州市、南昌市、景德镇市、赣州市、济源市、武汉市、桂林市、广元市、贵阳市、遵义市、昆明市、延安市、金昌市、乌鲁木齐市这些低碳试点省区和城市要率先在2025年左右实现排放峰值。这部分地区的人口占全国的60%左右，经济总量占全国的50%左右，能源消费和碳排放占全国45%左右，目前中西部的人均排放水平仅略低于全国平均，应避免走单纯承接发达地区传统重工业转移的老路，利用后发的政策、市场和技术优势做优增量、调整存量，实现经济的低碳可持续发展，加快非化石能源、天然气资源的长期技术战略和基础设施布局，控制和优化煤炭消费，2030年前实现煤炭消费总量负增长，并逐步实施火电装机燃气排放标准。在2025年左右达到峰值的区域可以保持5至10年左右的稳定平台期，并力争在2040年左右降低至2010年的水平。到2050年这些地区的排放总量降至2010年的80%左右，实现低碳可持续发展。

到2040年左右全国贫困地区基本实现排放峰值。这些地区包括生存环境恶劣和发展相对落后的西部地区和山区，特别是六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区的连片特困地区可以较晚实现峰值，但不鼓励发展高排放产业破坏本已脆弱的生态环境。这部分地区的人口占全国的10%左右，经济总量、能源消费和碳排放低于5%，发展落后全国20年左右，目前其人均排放水平显著低于全国平均，因此应给予公平性考量和碳排放补偿机制，允许这些地区通过碳转移支付和市场交易实现脱贫和低碳发展协调推进，尽可能通过发展可再生和分布式能源满足其消费需求，资源枯竭型贫困地区要尽快实现转型，发展生态低碳产业，增加碳汇。鼓励这些地区在2030年后尽早达到碳排放峰值。到2050年这些地区的排放总量基本维持在2030年左右水平。

中国如果能在生产型排放增长趋稳和下降、生活型排放仍大幅增长的阶段分区域统筹布局、主动引导消费模式，同时利用后发优势大规模应用创新技术，催生新产品和新模式，形成节能低碳的产业体系，培育出新的增长点，那么可以预期中国将能在较高技术和发展水平上更为平稳和公平地实现全国范围内的低碳转型和排放峰值。

作者为国家应对气候变化战略中心战略规划部副主任、清华大学现代管理中心兼职研究员