中美网络空间关系建构及战略互信问题

郝晓伟

2015年年初以来，美国舆论密切关注中国拟在银行业实施加强网络信息安全技术建设的指导意见，以及正在制定中的《反恐法（草案）》中有关加强网络信息安全的相关条例。2月4日，美国贸易副代表霍利曼、美国总统网络安全事务特别助理丹尼尔，以及白宫知识产权执行协调员奈杰鲁联名刊文对中国拟实施的相关措施进行指责;3月2日，美国总统奥巴马在接受路透社采访时，也就这一议题对华发难。从相关事件可以看出，中美在网络空间的关系处于严重的不信任状态，如果任由这种不信任观念的进一步加剧，两国在网络空间相关领域爆发冲突的概率就比较大，双方对于彼此实力和意图的互疑也将进一步加深，进而危及双边关系的正常发展。

一、中美两国在网络空间的关系建构

在建构主义的理论视角下，中美两国在网络空间的关系结构是由两国之间的互动而建构成的，这种关系结构是由观念组成的一种主观的社会现实。在美国的传统对华政治文化观念下，美将中国视为挑战其国际主导地位的潜在崛起国，并将这一观念延伸至网络空间领域。另外，随着中国在网络空间力量的崛起以及两国在网络空间关系互动的深入，中国持有的与美国差异较大的互联网治理理念、对于国际网络空间的看法和立场，以及近年来两国在网络信息安全问题上的摩擦，则进一步放大了两国在网络空间冲突的一面，加剧了两国间的不信任及紧张状态。因此，在网络空间领域，“担忧”和“不信任”始终笼罩在美国社会各界的对华观念之中，这便是美国对华网络空间战略共有观念的主要内容。

两国之间的观念认同决定了中美网络空间关系的命运和走向，因此在当前两国互不信任，甚至是存在较大担忧的共有观念下，两国在网络空间的关系难以得到根本性的改善。另外，建构主义意义上的结构是动态的结构，行为体可以建构一种结构，也可分解这种结构并建立另外一种由不同观念组成的架构。因此从中长期来看，中美两国在网络空间关系的改善取决于中美关系的整体氛围及发展走向。在建立中美新型大国关系的指引下，两国需要在各领域进行更多的合作和对话，通过增信释疑逐渐改善相互持有的观念，进而重构出符合大国利益的不同于当前的较为紧张的关系结构，而这一重构过程注定是较为曲折和漫长的。

中国于 1987 年开始接触互联网，1994 年实现与互联网的全功能连接。在政府的主导和积极推动下，中国的互联网走上了赶超型的发展道路。可以说，经过这二十多年中国政府的精心培育和业内人士的开拓创新，从整体而言，当前的中国已是全球网络空间领域具有一定影响力的网络大国。与此同时，互联网在中国经济社会发展中的作用也越来越大。据波士顿咨询集团2012年3月发布的报告《G20国家的互联网经济》，2010年，互联网经济已经占到 G20（二十国集团）GDP 总和的 4.1%，而中国的这一比例高达5.5%，在G20国家中，贡献率仅次于英国和韩国位列第三;排名第四五为的日本和美国，数值均为4.7%。另外，中国的互联网经济已跃居该国六大行业板块之列。另据中国互联网络信息中心（CNNIC）于2015年2月发布的中国互联网络发展状况统计数据：截至2015年初，中国的互联网用户数量已达6.49亿个，网络普及率高达47.9%。整体而言，在中国政府的积极推动下，当前中国的互联网发展已开始从注重“数量”向注重“质量”方面转化，互联网在中国社会经济中所发挥的作用不断提升。中国未来还将进一步发挥互联网对经济社会发展的积极影响，力争发展成为“网络强国”。在2014年2月27日召开的中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上，习近平总书记就明确提出了建设“网络强国”的宏伟目标。这充分显示我国最高层领导已将互联网建设及安全问题提升至与领土主权等同的战略高度。

基于对华观念认知和战略定位的问题，中美之间在网络空间关系的建构远早于中国接入互联网之日。1994年4月20日，中国通过美国运营商Sprint公司连入互联网的64K国际专线开通，实现了与互联网的全功能连接。但早在1990年，中国就与美国国家科学基金会等相关部门商谈接入国际互联网一事，但均被以“安全”为由拒绝。美国当时的理由是：互联网最早是由美国军方网络与美国国家科学基金会的网络合并而来，因此上面有很多美方所认定的机密内容。可以说，美方早在中国对互联网进行物理性接入之前，便已开始对华防范，而导致这一问题出现的根源，正是美国在观念认知和战略定位方面对华的不信任和敌视。

而后随着互联网普及形势的势不可挡，以及美方对互联网在信息传播这一工具性应用方面重新认知，美国的态度出现了变化，认为在中国推广互联网接入一方面可为美国蓬勃发展的硅谷行业带来巨额商业利益，另一方面也可以基于互联网在信息传播渗透方面的便利性，将现实世界的“和平演变”那一套做法应用到互联网上，以期实现所谓“改变中国”的意图。在克林顿时期担任美国国务卿一职的奥尔布赖特就曾断言：“中国不会拒绝互联网这种技术，因为它要现代化。这是我们的可乘之机，我们要利用互联网把美国的价值观送到中国去。”然而由于中国政府在发展和管理互联网方面实施的两手抓、两手硬策略，贯彻“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用”的发展方针，在中国的互联网事业获得迅速发展的情况下，中国政府在互联网治理工作方面也取得了较好的成效，中国并未出现美国所期待的那种“变化”。

二、中美两国在网络空间冲突不断的根源探究

中美网络空间关系的初始互动一开始体现出某种程度上“互利共赢”的安排。美国思科、IBM等企业积极入华拓展事业，在获取巨额利润的同时，也在客观上带动了中国互联网行业的兴起。这一方面说明了中国市场的广阔，美国资本的独到眼光和能力，以及美国在网络空间的雄厚实力及强大控制力。另一侧面也反映出中国基本接受了美国在国际互联网技术架构、链接协议等方面的主导及安排。中国没有实力也没有意图挑战美国在互联网世界中的主导地位，中美两国在网络空间中基本维持着一种“非对称”的均衡关系。而随着中国网络事业的突飞猛进，以及中国网络治理能力的增强，两国在网络主权界定、网络安全问题以及美国对华市场开放等方面的矛盾日益凸显。

2010年初发生的谷歌退出中国市场事件，是中美两国在网络空间缺乏战略互信的首次外化。这一事件展现出美国在网络安全等问题上对中国的整体定位，以及中国对美国在网络空间对华战略意图的认知，即美方质疑中国是否支持或对美发起国家级黑客攻击，中国关切美国是否利用互联网资源及技术优势对华从事网络渗透破坏活动。而近年来频频发生的中国黑客攻击炒作，则进一步暴露出两国在网络空间缺乏有效的战略沟通。显然，以网络安全为代表的互联网治理问题已经超越了单纯的技术性领域，成为了在心理层面影响中美战略互信的重要议题。

中美在网络空间的观念差异以及利益冲突，实则是中美两国结构性矛盾在网络空间的映射。中美两国的结构性矛盾主要集中在政治、经济、安全三方面。政治上，中美两国实行不同的政治社会制度，而这种不同制度的差异是基于社会主义与资本主义的意识形态对抗;上升至网络空间，美国利用互联网对中国实施的意识形态渗透和信息技术窃密，即是两国政治结构性矛盾在网络空间的延续和放大。经济上，中国不断崛起的经济实力已被美国视为挑战其主导国际经济贸易体系的潜在对象，而随着互联网经济在全球经济占比的提升，美国认为中国飞跃式发展的互联网产业已对其网络空间的经济技术垄断构成了威胁，这也是美国千方百计在其市场乃至全球市场对华为、中兴等中国互联网信息技术企业展开围堵的动力之一。在安全上，中国在亚太地区话语权的不断增加，以及呈现出的新兴崛起大国之势，对美国这一守成霸权国构成了天然对立。对于中国倡导的和平发展道路，美国一直以呼吁中国做一个负责任的大国、炒作中国军事国防建设不透明等给予回应，凸显美国对中国在改变国际体系力量分配意图上的猜疑与防范。相应的在网络空间，近年来美国政商经界极力炒作的中国网络威胁论，即体现了美国对于维护其在网络空间既有秩序的焦虑和紧张。

首先，在对网络空间的基本认知方面是中美两国的最大冲突，两国对互联网是否具有主权这一问题持迥然不同的主张。美国基于历史继承的技术、资源优势，根据其实际需求及行动方便与否，不断变化有关网络空间方面的主张，先后提出了网络空间为“全球公域”、“全球连接领域”、“美军行动领域”等概念。从这些主张中可以清晰地看出，网络空间的属性在美国人眼里完全是一个可以随时变换的功利性概念，即网络空间对于他国是“公海”而面向美国则是“领海”。如此一来，美国既可继续拥有对网络空间的控制权，又可根据自己利益需求的变化，随时在这一领域里保持行动自由。而中国在尊重网络空间具备全球公共属性的前提下，也明确了网络空间治理事务所具有的主权性质。2010年6月，中国国务院新闻办发布了一个名为《中国互联网状况》的白皮书。该白皮书明确提出了“互联网是国家重要基础设施，中华人民共和国境内的互联网属于中国主权管辖范围，中国的互联网主权应受到尊重和维护”。由此，中国依法、独立治理互联网事务的做法，在美国观念中就成为对互联网信息自由流通的进行限制、干预，成为威胁美国互联网自由，威胁美国网络空间霸权垄断地位的“敌视”做法。

其次，对于互联网基础资源管理和国际网络秩序治理主体，两国的立场和观点也较为不同。基于在网络主权方面的立场，中国主张联合国宪章及国际关系准则适用于网络空间的国际治理，倡导发挥联合国等国际权威组织在国际互联网治理秩序中的作用，呼吁通过国际合作建立一个和平安全且开放合作的网络空间，以及多边民主透明的国际互联网治理体系。而基于在网络空间的既有利益，美国一贯反对联合国等国际政府间权威组织“染指”ICANN等国际根服务器及域名管理职责。2014年3月，虽迫于国际压力美国做出了“移交”ICANN主要职能的决定，但却为这一移交过程设定的严苛且模糊的条件，即要求由“多利益相关方”承接这一职能，明确反对联合国相关机构承担这一责任。而众所周知，基于强大的实力，美国要在所谓的“多利益相关方”中占据主导，乃至控制性地位应可谓“理所当然”、“易如反掌”。此外，对于中国、俄罗斯等向联合国提交的呼吁建立多边、透明和民主的互联网国际管理机制等倡议，美国也明确表示反对，甚至还无端批评相关提议有违“互联网信息自由流动”、有损“言论自由”等国际法精神。

再次，在具体的网络空间战略诉求方面，美国一方面希望保持针对互联网基础资源及互联网科研技术的控制和领先，积极防御互联网关键基础设施及重要系统的安全，维护美国在网络空间的垄断利益;另一方面也希望借助互联网的工具性应用，运用军事、外交理念打造美在网络空间的主导优势，重塑美国主导的网络空间国际秩序。为此，美积极主张和维护“互联网自由”，即全球单方面的对美“信息自由流动”，以方便其以保护国家安全、打击恐怖主义为幌子，通过发展“棱镜”、“星风”等监控项目对全球互联网信息流通的元数据进行搜集和监控。而中国则是希望借助互联网推动本国国家建设和社会生产生活的发展，推动建立和平安全的网络空间，以及民主、透明的国际互联网治理体系，以将互联网的弊端降至最低。

中美两国在网络空间的观念和认知上较大偏差，加剧了两国在网络空间战略互信方面的严重缺乏。而战略互信的缺失，则会导致两国在利益权衡方面产生误判，无法做出客观、理性的选择，从而进一步加深了两国的认知差异，特别是在网络空间这种分歧矛盾容易被放大的领域。如美频频发布的毫无根据的所谓中国黑客攻击言论，不仅无助于解决问题，反而给中美两国在网络空间开展的试探性合作造成极其负面的影响。诚然，中美两国在互联网主权管辖等问题上存在着明显的分歧，但在打击网络恐怖主义、网络犯罪等关乎两国国家安全及经济利益的实际问题，还是存在着共同利益。这是两国可以就网络问题开展一定程度合作的前提，也是中美可以就网络安全问题展开交流磋商的基础。

三、中美两国应逐步提高在网络空间的战略互信

国家间的战略互信是指相关方为减少针对彼此间的战略能力与意图，以及重要行为产生的误解，降低相关方在重大问题上产生的非理性冲突风险，而在双边及多边关系中采取的共同努力以及在这一努力基础上形成的积极预期。从根本上看，战略互信是一种非零和博弈，互信相关方并不意味着不存在现实矛盾，而是能够较为客观地认知冲突，进而为矛盾和冲突的共同解决提供可能。中美在网络空间观念和认知上存在的较大偏差，加剧了两国在网络空间战略互信方面的严重缺乏。而战略互信的缺失，则会导致两国在利益权衡方面产生误判，即无法做出客观、理性的选择，从而进一步恶化两国间的认知差异，特别是在网络空间这种分歧矛盾容易被放大的双边领域。如美频频发布的毫无根据的所谓中国黑客攻击言论，不仅无助于解决问题，反而给中美两国在网络空间开展的试探性合作造成极其负面的影响。

在美方的提议下，中美两国元首曾在2013年6月举行的首脑会谈中就网络安全问题进行了磋商和交流，并将网络安全议题纳入中美战略与经济对话框架之下，在中美战略安全对话中成立网络安全工作组。可以说在两国的共同努力之下，中美在网络空间互信沟通的初级机制已经建立。但由于美国方面对于中国认知方面存在的严重偏见，使得这一初级机制的架构基础极其不稳定。在美国架空这一沟通机制、无端发起对中国军方人员的所谓诉讼之后，中国方面也给予坚决的回应，中断了中美网络工作组的交流。

在当前网络高度普及的情况下，网络空间问题与网络行为体利益之间的交织具有较强的关联性和直观性，致使网络矛盾较易被激化、放大、夸大乃至煽动。应该注意的是，在美国政府的不当操控下，美国政界、舆论界及公众在网络空间的对华认知方面存在着较为强烈的偏见，而且这一偏见有进一步恶化的趋势，这对中美两国在网络空间构建战略互信，乃至对整体中美关系的正面互动都构成了威胁。应该认识到，中美两国在网络空间中存在的问题，并不是某一具体问题的功能性问题，而是涉及中美两国关系，乃至整个国际体系战略观念调整的重大问题。在当今全球化的背景下，国际争端领域问题的有效治理都是依靠全球各相关方的积极参与，以及主要大国之间的协调平衡来实现的。

互联网一方面受到传统政治观念的约束和影响，但另一方面却是新的战略关系孕育、萌生的摇篮。中美在网络空间此起彼伏的冲突和摩擦，虽然会对双方推进新型大国关系构建的努力造成影响，但从另一角度来看，中美在其他领域的互信度也很低，而网络空间这一新领域恰好可以给两国试水合作提供平台。中美两国在网络空间能否和谐共处，主要还是取决于中美能否在既有观念以及利益协调等各方面做到互相尊重、互信谅解，从而建立两国均能接受的互联网行为准则。

“和则两利，斗则俱伤”，这是中美两国建交近半个世纪以来最为深刻的经验。两国可以先从共同打击网络犯罪问题、加强网络反恐信息共享等方面入手，不断拓宽两国的共同利益，拓展两国在网络空间共识，而这一合作顺利开展的前提是美国应摒弃网络空间的冷战思维及短视利益，主动减少和消除对华偏见。诚然，健康有序的网络空间符合中美两国，乃至全球各国的利益，而在全球一体化下日益复杂的网络攻击及网络犯罪问题也亟需国际合作来共同解决，只有在两国针对彼此担忧的观念得到较大改变的情况下，中美在网络空间的良性互动才能从根本上进行建构。

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