工程变更原因及加强管理的措施

祁亚梅

工程变更是在工程项目实施过程中，以工程量清单施工项目为单位，比较施工图纸、设计变化与投标时的工程量清单、招标图纸、技术条款、边界条件等两者在材料、工艺、功能、构造、尺寸、技术指标、工程数量、主要施工方法等方面做出的改变。它是引起工程价款变化的主要因素。近年来工程变更管理不规范，随意变更，致使结算价款较合同价增加较多的情况时有发生。大量的变更让一些施工企业先求中标而后求利润成为可能，扰乱了建筑市场，增加了工程管理难度，形成管理漏洞，使投资效益下降，也为一些人贪污腐败、违法犯罪提供了机会。

一、形成工程变更的原因

（一）设计深度不够导致的工程变更

一是项目决策时设计深度不够，对项目可行性和必要性，以及建成后的效益深入分析和科学论证不够，一些项目在立项目时就存在“先天缺陷”， 致使项目在建设中边建边改。如审计人员在对某异地重建项目进行审计时，发现项目批复建设内容只有主楼建设，而无室外配套设施建设，这使得项目建设内容增加成为必然，且因配套设施未做规划，资金未落实而无法建设，致使主楼建成两年仍无法投入使用，项目效益难以发挥。二是施工图设计深度不够或存在缺陷，导致项目实施过程中问题较多，变更较大。审计中发现有些设计单位在无勘察报告情况下就出具了设计图纸，有些设计未对现场情况充分考虑，存在设计深度不够或缺陷。如在对某原址新建项目进行审计时，审计人员发现该新建建筑紧临其它建筑，基础开挖必然涉及基坑防护，但该设计图中无基坑防护的设计方案，工程开始施工后，建设单位只得再次委托设计部门以变更图形式增加设计。

（二）工程量清单文件编制不规范、清单描述模糊或不准确，清单工程量计算错误，漏项缺项，形成工程变更

我国目前实行的是工程量清单计价办法，工程量清单编制的科学性和完整性直接影响到工程造价的准确性。因大多建设单位无编制工程量清单的能力和资质，目前工程量清单的编制一般都是由建设单位委托中介机构编制，而中介机构在此方面的水平良莠不齐，对中介机构清单编制错误的责任追究制度执行较弱，有些中介机构编制清单时不负责，缺项漏项情况时常发生。

（三）招标过程不规范造成工程变更

一是建设单位为减少交纳费用等原因，通过在招标时降低装修标准、人为甩项，取消必建项目，压低招标价等，到实际施工时再将此部分以变更形式予以增加。二是暂定材料价设置不合理。主要表现是暂定材料价格过多和暂定价格与实际市场价相差较大，如对某工程审计中发现，工程招标时将涉及的大部分材料价格确定为暂定价（合同工期为70天的工程，工程暂定材料达169种，建设过程中建设单位因各种因素限制仅认质认价68种，实际认价材料仅占应认价的40%，材料差价一项就增加工程价款110余万元，占工程总变更增加价款的70%）。某工程一项材料价格暂定价为12万元，最终双方认定价款为72万元，增加60万元，占暂定价的500%。这种做法使工程管理的难度加大，加之政府建设项目大多由建设单位人员自行管理，且这些人员大多无工程管理经验和相关专业知识，与施工方较强的专业性人员形成较大的信息不对等，施工方往往会将增加价款的材料让建设方认价，而对于减少价款的材料消极对待，将材料的价格风险大部分转嫁到建设方。三是评标办法不合理，有些项目直接确定以低价中标，对价格的合理性不做分析。由于招标市场的激烈竞争，大部分施工单位都是先求中标而后求利润。中标后，施工企业要想获得较大利润，就必然在施工过程中想方設法采用变更来增加造价，以赚取更多利润。

（四）造价管理意识淡薄，管理不当

一是部分建设单位控制工程造价意识淡薄，专业技术人员不足，对工程施工承包商提出的问题不能正确分析判断，往往是轻信承包商意见，使一些不合理的变更、设计修改增加，从而增加工程造价。二是责任追究制度尚不健全，管理责任落实和问责难度大，致使有些建设单位在项目建设中讲排场比阔气，擅自提高建设标准、装修标准，在工程管理中慷国家之慨。三是工程签证管理不规范、不及时。工程完工后集中补签，安排一些不懂工程管理或与项目不相干人员签证，有些项目监理方人员履职不到位，甚至和施工方沆瀣一气，项目业主单位现场管理人员不负责任，签证时只签证变更增加项目，不签证或少签证变更减少项目。

二、加强工程签证管理的措施

（一）加强推行总承包制

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（交工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包有利于控制工程造价，提升招标层次，在强化设计责任的前提下，通过概念设计与价格的双重竞标，把“投资无底洞”消灭在工程发包之中。而且实行整体性发包，可以大幅度降低招标成本。

（二）提高设计精度和深度

设计阶段是投资控制的龙头，是处理好经济和技术之间的纽带，是项目成败的关键，要想控制好政府建设项目投资，就必须把好这个关。一是要加强项目可行性研究，对项目的可行性和必要性，以及建成后的效益进行深入分析和科学论证，做好可行性研究报告，编制好项目建议书，并且保证投资估算的全面性、准确性，为政府的决策提供更科学、可靠的资料；二是把好施工图设计关。大型项目要以招标形式确定设计单位，要认真仔细地编制招标文件，提高招标文件的针对性。选择负责、有资质的设计单位进行项目设计。同时要加大政府投资项目对勘察、设计重大缺陷的责任追究制，要将出现重大设计缺陷的设计单位纳入政府投资项目设计招标黑名单，同时明确责任追究办法，设计单位应计提风险基金，对因设计造成的损失承担赔偿责任。坚持设计与造价结合，设计在注重技术和外观时，要尽可能降低工程的资金投入，提高资金使用效益，适当引入激励机制。

（三）规范工程招投标和合同签订

设计图一经确定，工程招标就应严格按审定的设计图进行招标，而不应在招标时对设计图的内容进行过多的变更、修改，增加不确定因素。同时提高对招标工程量清单编制准确性的认识，要科学合理地确定暂定材料价格的数量，确保最高限价的科学性和合理性。施工方中标后，签订合同和招标文件规定应一致，而不应签订与招标文件规定不一致甚至相矛盾的条款。

（四）加强工程项目建设中的管理

一是健立健全政府投资建设项目工程变更管理制度。建设行政管理部门应研究制定政府投资建设项目工程变更规范性文件，规范工程变更程序。对政府投资项目中工程项目变更签证可实行报请制度，明确报请程序，并发挥各个部门的联动机制，对不经过报请程序擅自变更增加工程价款的行为，财政或建设单位应当不予拨付工程款，审计部门亦不予以认可，并由纪检、监察部门追究相关人员责任。二是建立健全项目超投资责任追究倒查制度。项目完成后要对项目进行评审，分析超投资原因，实行责任追究倒查。

（作者单位：陈仓区审计局）