高效结合 良性互动——从民政视角看政府购买服务

策划/本刊编辑部　执行/孙玉琴　徐富海

高效结合良性互动
——从民政视角看政府购买服务

策划/本刊编辑部执行/孙玉琴徐富海

政府购买服务，是政府服务和管理理念及方式的重大调整，既是思路创新也是政策创新，既是方法创新也是机制创新。作为一种新理念、新机制和新方法，政府购买服务对于加快社会管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用具有重要的积极意义，对于推动事业单位分类改革和培育社会组织具有重大的促进作用。

推动政府购买服务，离不开政府的强力主导。2013年7月31日，李克强总理主持国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议提出，要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。消息传出，在社会上引发强烈反响。2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制。这是中央政府首次颁布针对购买服务的专项政策性文件，意义重大而深远。

推动政府购买服务，离不开政府相关部门的切实履职。民政作为社会管理的职能部门，站在事业发展全局高度，着力改革创新，勇于实践探索，协同有关部门密集起草出台了一系列推动政府购买服务的政策规章，对政府购买服务这一全新公共服务模式较早地迈出了坚实的步伐，取得了令人瞩目的成效。

推动政府购买服务，离不开政策理论的指导和先行先试的经验借鉴。在中国当前社会发展阶段，政府购买服务面临诸多现实障碍。为进一步推进政府购买服务工作，本刊采访了清华大学公益慈善研究院院长王名教授、选取了一些地方探索创新的经验并从民政的视角对政府购买服务的发展历程和相关专家学者的研究成果进行了梳理和综述，以期对各地的创新实践有所启迪。

总结篇　政府购买服务逐渐走向常态化、制度化

1994年，深圳市罗湖区在环境卫生领域尝试政府购买服务，尝试公共服务的提供机制和方式的变革。1995年，上海浦东新区社会发展局把罗山市民会馆委托上海基督教青年会管理。上海浦东新区社会发展局、社会发展基金会和上海基督教青年会三方达成了“共建协议”，浦东社会发展局提供土地和房屋，承担改建的土建费用；上海浦东新区社会发展基金会运用社会捐款，投资会馆的主要设施；基督教青年会承担管理。这种政府与社会组织共建方式，打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制，形成了政府向非营利组织购买公共服务的“罗山会馆”模式。此后，上海、广东、江苏、北京、四川、浙江等地纷纷开展了政府向社会组织购买公共服务的试点探索。

时至今日，经过地方的不断探索，购买内容由简单到多样，购买方式由单一到多元，购买流程由不成熟到逐步规范，政府购买服务取得了显著的成效。主要体现在以下几方面：

一是重视并加快政策创制。2005年，江苏省无锡市制定《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》。之后，广东、江西、北京、宁夏、江苏、山东等地陆续出台政府购买服务的实施意见、推进政府购买公共服务工作指导意见、政府购买服务办法等综合性规范文件。2011年，上海市颁布《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》。2012年，上海市出台 《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》。2012年，广东在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》和《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》。2012年11月，民政部、财政部联合制定了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。2013年9月，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（简称《意见》），标志着政府购买服务走向了规范化。2014年8月，财政部、发改委、民政部、全国老龄工作委员会办公室联合发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》。2014年，广东省民政厅联合财政厅率先出台《关于通过购买服务解决社会救助等民政业务服务人员的通知》，专项规范救助购买服务。2014年11月25日，财政部、民政部下发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》。2015年1月4日，财政部、民政部和国家工商总局发布《政府购买服务管理办法（暂行）》。

二是购买程序进一步规范。根据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国合同法》等有关规定组织实施政府购买服务。重大项目、重大民生事项或党委、政府因工作需要临时确定的重要事项，由财政部门委托第三方机构通过公开招标方式确定供应方组织实施；其余项目中，属于政府采购范围的，按规定采取公开招标等方式实施；不属于政府采购范围的，除单笔金额较小的项目外，均通过公开竞争方式实施。实际操作中，由部门编制政府购买服务计划（包括政府购买服务需求、数量和质量相关指标），该计划报财政部门审定后上网公示，进行公开招标，确定供应主体后组织实施。

三是购买规模逐步扩大。部分地方政府逐步将购买服务纳入财政预算资金支持范围，并针对不断涌现的新需求，及时设计相应的服务项目，通过购买服务方式，为有需要的个人和群体提供服务。政府购买服务逐步从中心城市拓展到边远农村，从经济发达地区拓展到经济相对落后地区，从养老服务、残疾人服务、青少年服务、社区服务、就业服务等传统领域逐步拓展到司法矫治、医疗卫生、教育辅导、婚姻家庭、新农村建设、外来务工人员服务、志愿服务等新兴领域，从民政部门、残联拓展到司法、教育、卫生、工会、共青团会等其他部门和组织，逐步形成了多部门、多组织、多领域购买服务的新格局。

四是社会组织不断壮大。社会组织作为政府购买服务的主要承接主体，各级政府予以积极培育发展，加大财政支持力度，进一步提升社会组织公共服务能力，引导社会组织健康有序发展。广东省对新创办（成立不超过3年）的社会组织在办公条件、社会服务项目成本费用和培训费用上予以10万元至30万元专项资金支持。截至2014年底，全国共有社会团体30.7万个，比上年增长7.3%；民办非企业单位28.9万个，比上年增长15.1%；基金会4044个。社会组织在政府购买服务中发挥着越来越多的积极作用。

从探索尝试到制度创新，从地方实践到政策创制，政府购买服务日益走向成熟。但不可否认，政府购买服务在推进过程中还存在一些问题和不足，主要有以下几方面：

一是政府购买服务法律滞后于实践。1999年我国通过的《招标投标法》和2003年开始实施的《政府采购法》，虽然界定了政府采购的含义，但并没有明确社会公共服务是否纳入其中。从各地实践看，有些地方将政府购买社会公共服务等同于《政府采购法》，硬性地全部采用竞标方式，从而导致社会公共服务评估监督难。随着政府机构简政放权进一步推进，政府向市场购买的服务种类还将日趋多样，若仅依据《招标投标法》和《政府采购法》难以满足实际需求，也不利于对社会公共服务进行监督评估。

二是社会服务供给滞后于需求。我国目前的社会组织发育不足，难以承接政府大规模的公共服务委托。一部分社会组织是由政府设立或倡导发起的，社会组织并非独立于政府之外。由于主体地位不独立，体制内的长期扶持使其未经受过市场历练，服务水平十分有限，参与市场竞争的能力不强。

三是预算管理滞后于采购实际。目前，政府购买自身运转所需的服务项目大多已纳入集采目录，在各级政府的预算编制中，政府采购资金预算单列，但向社会公开并不详细，购买服务向市场的开放程度不足，因而社会部门对政府购买服务的需求并不了解，市场透明度和竞争度不够，造成服务购买成本偏高。预算管理体制滞后客观上造成了政府购买服务整体规模偏小和购买领域偏窄的问题。

四是服务购买标准和采购流程缺乏规范可行的依据。由于社会公共服务领域的资金回报率、成本核算、价格确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，政府对服务的需求不清晰，合同条文不明确、不严谨，极易产生公众对所购服务不了解、不信任、不接受的情况。同时，有些地方政府购买公共服务的项目未纳入集采目录，没有规范的流程，设租寻租难以避免，由此带来的服务质量、费用合理性以及资金透明度要求也就无法保障。

五是服务评价监督体系缺位。从各地实践来看，对政府购买服务的评价主要局限在行政化检查或监督制度，缺乏独立的监督机构，信息的真实性和竞争的公正性难以保证。现有体制对于公共服务的监管权分散在为数众多的政府部门手中，有的既是主管部门，原又与社会组织存在隶属关系，极易导致绩效评估流于形式。已出台绩效评估的地区也往往缺少科学具体的考核指标，对具体的实施效果、效益和效率评价不足。

解读篇　专家解析《政府购买服务管理办法（暂行）》

2015年1月4日，财政部、民政部和国家工商总局发布《政府购买服务管理办法（暂行）》，全面规范政府购买服务基本原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录等内容，加快推进政府购买服务改革。《人民日报》记者就《办法》的相关具体内容和政府购买服务的热点问题，采访了有关部门和专家。

买什么

重点考虑、优先安排与改善民生密切相关的项目

“突出公共性和公益性，是政府购买服务的一个基本原则。特别是与改善民生密切相关的领域，有利于转变政府职能的项目，将予以重点考虑、优先安排。”财政部有关负责人表示，政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。

这位负责人介绍，政府购买服务的内容，应当是适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。比如，政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。

管理办法规定，各级财政部门负责制定本级政府的政府购买服务指导性目录，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。应当纳入政府购买服务指导性目录的包括：基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务和政府履职所需辅助性事项。

“管理办法明确了政府购买服务的原则和重点，指导性目录也更加细化具体。这将有利于鼓励和引导社会力量参与进来，形成改善公共服务的合力，加快社会急需的养老、家政、社区服务等服务业的发展。”财政部财科所副所长白景明表示，政府向社会力量购买服务，有助于改变政府大包大揽的传统做法，通过发挥市场机制作用，构建多元化的公共服务供给体系，尽快补上“短板”，提高公共服务水平和效率。

怎么买

放宽市场准入，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织

办法明确，按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善体制机制。

政府购买服务的主体，是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。作为社会力量提供服务的承接主体，则包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等。办法明确提出，政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

“健全购买机制，完善购买程序，是解决好‘怎么买’的关键。办法对购买主体和承接主体都做了严格规定，并引入市场竞争机制，以确保整个过程公平公正。”白景明说。

办法规定，购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则，组织实施政府购买服务。购买主体应当保障各类承接主体平等竞争，不得以不合理的条件对承接主体实行差别化歧视，并及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求等相关信息。同时，按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

承接主体则应具体依法设立，具有独立承担民事责任的能力；治理结构健全，内部管理和监督制度完善；具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；前三年内无重大违法记录，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单等。承接主体应当按合同履行提供服务的义务，认真组织实施服务项目，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督，严禁转包行为。

“对于事业单位承接政府购买服务的，坚持费随事转这一点很重要。”白景明解释说，一些事业单位本来就有财政拨款，当这些单位在承接政府购买服务时，财政支出账需要算清楚。不能既要财政拨款养人办事，又要财政掏钱买服务，防止出现“两头占”的情况。

如何才能买得好

建立综合性评价机制，确保购买服务效果和资金使用绩效

日前召开的全国财政工作会议明确提出，大力推进政府购买服务，2015年实行政府购买服务的比例要达到公共服务项目资金的30%左右，有条件的部门和地方可进一步提高比例。

政府购买服务，怎样确保这些钱花到实处、花出效果？

办法要求，购买主体应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务所需支出。承接主体应当建立政府购买服务台账，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价。

同时，推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果作为选择承接主体的重要参考依据。

同时，对承接主体承接政府购买服务行为信用记录纳入年检（报）、评估、执法等监管体系，不断健全守信激励和失信惩戒机制。对弄虚作假、冒领财政资金以及有其他违法违规行为的承接主体，依法给予行政处罚，并列入政府购买服务黑名单。

“政府购买服务所需资金，是在既有财政预算中统筹安排。因此必须将预算绩效管理贯穿于全过程，强化部门支出责任，加强成本效益分析，不断提高财政资金使用效益。”白景明认为，政府购买服务的评审结果应向社会公布，形成制度接受公众监督。

（来源：《人民日报》）

实践篇　地方探索创新经验

广 东

突出服务品质

广东省积极推进政府向社会力量购买服务工作，通过建立政府购买服务制度体系、编制购买服务目录、扶持培养社会组织等，创新和加强社会管理，改进政府提供公共服务方式，取得显著成效。

一是重视制度建设。2012年6月1日，广东在全国率先推出了《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，首次明确了政府向社会组织购买服务的范围、程序方式和资金安排等。同年8月，作为全国首创，广东省财政厅发布《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》，包括基本公共服务事项、社会事务服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性事务5个一级目录，55个二级目录，307个三级目录。2013年，广东省民政厅出台了《关于进一步规范民政服务领域政府购买和资助社会工作服务的通知》，广州、深圳、东莞等市也就政府购买社工服务出台了专项政策。

二是重视培育发展社会组织。对新创办（成立不超过3年）的社会组织在办公条件、社会服务项目成本费用和培训费上用予以10万元至30万元专项资金支持；推进后勤服务社会化，将原本用于“养人”的资金逐步调整为政府向社会购买服务；落实国家关于公益性社会团体、群众团体用于公益事业的捐赠支出可按规定进行所得税税前扣除的政策等。

三是加大财政投入力度。2013年，政府购买社工服务资金总额达8.04亿元，其中，财政投入6.68亿元，占83%。东莞、广州、中山市先后建立了公共财政支持社会工作体制。东莞市还率先将社工经费全部纳入财政预算。各地因地制宜，资金投入的侧重点有所相同。2013年，广州市投入3.06亿元建立家庭综合服务中心；东莞市政府向全国社会组织购买5大类共266项服务，项目涵盖教育、医疗、文化、体育、交通五大领域49个类别；佛山市财政安排2.45亿元购买社会服务，民间公益组织承接购买服务多集中在养老服务、教育服务和就业创业帮扶服务。

北 京

构建“1+3+N”制度体系

北京市着重构建政府购买服务“1+3+N”制度体系，即：一项总管理制度：《北京市关于政府向社会力量购买服务的实施意见》；三项重点配套制度：购买服务预算管理、政府购买服务同机构编制衔接、承接主体资质审查。同时在购买范围、绩效评估、监督检查等方面建立多项相关政策措施，制定政府购买服务的保障措施，明确了财政部门牵头其他部门分工配合的管理体制。

1.购买服务范围。《北京市2014—2015年市级政府向社会力量购买服务指导性目录》明确规定，北京市政府购买服务范围分为12大类，不仅涵盖了民生、社会公共事务、社会管理、咨询决策、城市基础服务等方面，还特别增加了公益文化创作与运营等文化类、国民体质测试指导、全民健身指导等体育类、交通执法、营运车辆综合性能检测等交通类服务。

2.购买方式。北京市政府不断创新政府购买方式，主要有：（1）公开招标，要求政府各职能部门要与承接主体签订项目合同，明确服务内容、对象、范围、期限、数量、质量、标准、资金总额及支付方式、购买主体和承接主体双方的权利、义务及违约责任等内容。（2）直接补助，主要有政府资助补贴、以奖代补等方式。例如“义工在行动”“青少年主题教育”“公益大讲堂”等项目，采用了政府资助补贴方式。此外，还开展定向购买方式，采用单一来源采购，创新地加入竞争性谈判、询价等环节，以降低政府购买成本。

3.资金来源和预算管理。北京市政府购买服务的资金来源主要有财政支出、福利公益金等。《北京市市级政府向社会力量购买服务预算管理暂行办法》规定，北京市政府对购买服务资金采用“以事定费”的预算统筹管理，不设定专项基金，由政府各职能部门按“购买服务指导性目录”进行调研，制定年度购买服务项目申报书进行申报，市财政局进行评审，批复后，将各职能部门购买服务年度计划信息向社会公布，并进行绩效评估。2010年以来，市级社会建设专项资金已经连续五年累计购买2252个社会组织服务项目，总计投入3.5亿元。在已结项的1544个项目中，参与社会组织达34900个次，服务对象1120万人次。2014年投入资金9600多万，申报700个项目，2015年投入7000多万，项目500个，其中2000万左右会用于奖励品牌项目。

江 苏

率先开展民政部门购买服务实践

江苏全省共登记社会组织7.3万个，总量居全国第一位。各级民政部门不断完善政府向社会组织购买服务制度，率先规范民政部门向社会力量购买服务的内容和程序，健全民政部门购买服务机制，加强社会组织规范化建设，着力提升社会组织承接政府职能转移和购买服务的能力和水平，带头开展政府购买服务的实践，将职能范围的公共服务项目以及相关事务性工作，通过购买服务的形式委托给社会力量承担。

一是购买养老服务。通过为民间养老机构提供资金补贴、建设城乡社区居家养老服务中心、政府出资购买并向困难老年人发放服务券等方式购买养老服务。2014年，省级财政用于购买养老服务的资金达6.2亿元。南京、无锡、常州、苏州、南通、镇江均已建立养老服务补贴制度，南京市鼓楼区、无锡市惠山区、南通市崇川区、盐城市盐都区等地购买养老服务制度已规范化运行。

二是购买儿童救助服务。2010年，省民政厅、人社厅、卫生厅和慈善组织联手搭建慈善救助平台，由财政、慈善募集款、福彩公益金按5∶3∶2比例投入，由各级慈善组织具体负责实施，对全省患重大疾病、18周岁以下的孤儿和贫困家庭儿童进行救助，至2014年12月，全省共有9172名儿童得到救助，救助金额达6817.9万元。

三是购买社区服务。通过社区服务外包、资金补助、项目扶持等方式，发挥基层社会组织在社区管理和服务中的积极作用。南京市连续两年举办“社区暨社会公益服务项目洽谈会”，引用经济招商方式购买社会组织社区服务，2014年共有429个项目达成合作意向，涉及资金近4000万元。南京市秦淮区蓝旗社区将社区一站式公共服务全部外包给社会组织，政府由“养人”转为“买项目”，充分调动了社会组织参与社区建设的积极性。

四是购买社工服务。积极探索建立社区、社会组织、社会工作人才“三社联动”机制，大力购买社会工作服务。无锡市崇安区自2010年起，先后投入500万元，连续四年实施“七彩工程”，向25家专业社工机构购买服务项目137个，重点为贫困对象、残障人士、高龄老人、外来流动人员、戒毒康复人员、社区矫正对象等特殊群体51000多人次提供专业社工服务，化解各类矛盾250多起。

五是购买退役士兵教育培训服务。2013年，省民政厅实施政府采购退役士兵教育培训公共服务项目，通过竞争择优的方式，将全省8个地区冬季退役士兵教育培训工作委托给25家职业类院校承担。该项目成为教育培训类服务省级政府采购第一个重点推进项目，也是整合优质培训资源、提高财政资金使用效益、探索公共服务市场化和多元化的一次有益尝试。

（江苏省民政厅供稿）

深 圳

加快构建政社协同治理新格局

作为改革开放的“窗口”“实验田”，近年来，深圳主动作为、改革创新，加强政策创制，完善购买服务机制，积极引导社会组织参与社会管理和公共服务，激发了社会活力，初步形成了政社协同治理的工作新格局。

一是改革管理体制，壮大承接购买服务的主体。通过行业协会“民间化”改革、行业协会直接登记、3类社会组织直接登记、8类社会组织直接登记等“四个小步走”，逐步深化社会组织管理体制改革。截至2015年3月，全市共有社会组织8573家，近三年每年的增长率达到20%，其中直接登记的社会组织的数量达到了1621家，占全市社会组织总数的18.91%。

二是转变政府职能，拓宽购买服务范围。加大政府职能转移委托力度，将政府承担的部分社会管理和公共服务职能交由社会组织行使。市民政局公布了两批具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录。市政府公布深圳市转变政府职能事项目录和政府购买服务目录（试行），取消、转移和下放事项共计189项，其中16项交由具备条件的社会组织自律管理。

三是探索多种形式，创新购买服务机制。探索通过政府采购、项目资助、定向委托等不同方式向社会组织购买服务，通过市场化竞争机制，最大限度地满足服务对象的多样化需求。从2009年5月开始，深圳将购买社工服务纳入政府采购中心的招投标系统，到2014年底，已开发社会工作服务岗位3600多个和服务项目84个，社会工作服务机构122家，服务对象累计700万人次，在全国率先将社工引入新一轮援疆工作。对部分重大事项，政府指定具有代表性的品牌社会组织承担，有效发挥了行业协会在产业升级转型中的“助推器”功能。

四是建立支撑服务平台，增强服务能力。成功举办三届“中国公益慈善项目交流展示会”，深入推动公益慈善资源对接方式创新。第三届“中国公益慈善项目交流展示会”现场签约对接项目438个，对接金额50.79亿元。探索建立社会组织分类培育发展清单制度，建立以市社会组织孵化基地为龙头，市、区、街道、社区四级联动、功能有别的社会组织孵化基地集群。

五是完善监管体制，规范承接主体的运作。第一，加强政府行政监管。在全国率先制定《关于构建社会组织综合监管体制的意见》，开创性地实施抽检监督。第二，加强社会公众监督。建立了社会组织信息披露平台，通过多种形式对社会组织接受政府购买服务情况、重大活动情况、资产财务状况、接受使用捐赠资助情况等实行公开，接受社会监督。第三，加强社会组织自律。近年来先后出台《深圳市行业协会法人治理指引》等政策文件，指引社会组织完善内部治理结构，规范换届选举，加强自身建设。第四，完善社会组织综合评估机制，近两年共分5批次对近300家社会组织进行评估，将评估结果作为承接政府转移职能和购买服务的主要依据。

（深圳市民政局罗思颖供稿）

访谈篇　完善政府购买服务　建立新型政社关系——访清华大学公益慈善研究院院长王名教授

党的十八届三中全会提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。大力推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高国家治理能力、推进全面深化改革的一项重要工作。如何理解和把握政府购买服务？如何认识“政社分开”？如何保证政府的钱花得“值”？针对这几个当前社会公众颇为关注的热点问题，本刊记者采访了清华大学公益慈善研究院院长王名教授。

要从全面深化改革的高度理解和把握政府购买服务

记者：政府购买服务作为转变政府职能、深化社会改革、创新社会治理、探索社会共治的重要机制，近年来备受中央和地方各级政府的关注。请问王教授，我们应该怎样理解政府购买服务？

王名：政府购买服务将市场机制引入到公共服务领域，既改变了公共服务的供给模式，也使得政府与社会关系逐渐发生变化。它打破了政府对公共服务的垄断，逐步开放一部分公共领域让社会力量参与进来。其主要贡献在于：一是，能有效发挥社会组织等社会力量贴近需求、服务为先、灵活便捷等优势，改变公共服务的内容、方式和绩效；二是，能有效改善政府直接提供公共服务带来的高投入、高成本、高垄断和高风险，通过市场机制优化资源配置；三是，能增大社会资本，增进合作共治，增大公共价值，更好地发挥社会组织等社会力量作为治理主体的作用。我们要从全面深化改革的高度理解和把握政府购买服务。如果只把购买服务当作是政府实现职责的方式，那么购买服务仍处于初级阶段。要从全面深化改革的高度理解和把握政府购买服务，从购买服务的设计和规划阶段，即购买服务的内容、方式、绩效评价等制度建设方面，积极引入社会组织、公民和第三方评估机构的介入，推动政府购买服务从工具化提升至本体化，把购买服务作为推动政府职能转移和转变、公民和社会参与、公共服务提供多元化和效率化的重要方式。

深化政府改革和社会改革，加快政社分开，厘清政府和社会的边界

记者：受制于观念、机制和体制的束缚，各级政府在推动购买服务的实践中遇到不少问题，请问实现政府购买服务的关键是什么？

王名：深化政府改革和社会改革，加快政社分开，厘清政府和社会的边界，是政府向社会力量购买服务的必要前提。只有加快政府改革的步伐，积极推进和落实政府转移职能，加大向社会放权的力度、深度和广度，才能使购买服务常态化、普遍化和可持续地贯彻下去；而如果没有社会改革的跟进，政社不分，社会组织发展不起来，购买服务也就无从落实。要推进社会改革，必须加快改革现行的社会组织管理体制，改革以事业单位为中心的社会服务体制和以人民团体为中心的社会治理体制，为社会组织的发展及其参与公共服务和社会治理提供空间与平等竞争的环境。

“政社分开”是深化政府改革并推动社会体制改革的核心

记者：加快政社分开是政府购买服务的前提之一，您对“政社分开”怎么看？

王名：政社分开的实质是改革，指的是随着政府改革的推进和落实，厘清政府职能的边界，逐步向社会放权以激发社会活力，在改革中建构政府与社会合作共治的社会协同局面。“政社分开”是深化政府改革并推动社会体制改革的核心，也是全面推进社会治理创新的重要前提。只有实现政社分开，政府在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政府转变为有限政府，政府统揽社会、包打天下的传统体制才能得到改革；而只有界定政府的职能并改革旧的社会体制，大社会的格局才有可能出现，各种形式的社会组织才会有发展和发挥作用的广阔空间。需要强调的是，“政社分开”不是削弱政府的公共管理能力，不是政府退出社会，而是要在继续深化政府改革并推动社会体制改革的同时，解放思想，创新体制，厘清政府职能的边界，把政府该管的事情管得更好，把政府该提供的公共服务做得更加充实有效，同时，把那些政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决地剥离出来，通过培育发展、孵化支持、购买服务等多种机制，大力培育发展多种形式的社会组织，鼓励社会创新，推动社会组织积极参与到公共服务和社会管理等公共事务中来，在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。 要实现政社分开，有两个关键环节需要引起重视：第一，政府在剥离一部分公共事务的过程中，要将支持这些公共事务所需要的公共权力和相应的资源也同时转移给社会组织，要避免政府只转移职能和责任，不转移公共权力和资源，使得社会组织无力承担这些职能和相应责任，降低服务质量，导致更多的社会矛盾和问题的出现。第二，要积极培育社会组织的发展和能力建设，应在社会组织得到一定发展、有能力承担相应的职能及责任的条件下，逐步将一定的公共权力和资源转移给他们。培育支持社会组织的发展，是在推进政社分开过程中政府所应承担的重要职责之一。

建立购买服务监督、评估、反馈机制，拟定服务标准，加强过程监管

记者：2014年全国政府购买服务工作会议清晰勾勒出未来政府购买服务的发展蓝图：“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和工作机制，2020年在全国建立比较完善的政府购买服务制度。您认为当前应从哪几方面着力？

王名：2014年政府购买服务已在全国推开，如何有效推进需要深入探索和思考。我认为，当前要做好以下三方面的工作：一是建立购买服务监督、评估机制，提高公共资金使用效率和透明度。制定服务购买预算，并向社会公开发布服务需求信息和资金预算信息，鼓励市场竞争，向社会公开招标，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力，择优选择中标机构签订合同；提高监控技术，建立严格专业多元的监督机制，发展独立专业多元的外部监督机制，发展独立的第三方监督机构，如会计事务所、审计事务所等，发挥媒体监督、公众监督和专家监督的作用；完善内部监督机制，建立服务项目实施的动态管理与动态监督机制，及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险；建立严格专业多元的绩效评估机制，创建开放性的评估系统，健全绩效评估多元主体参与机制；加强信息公开，建构一个程序透明、过程开放、公众广泛参与的公共服务平台。二是拟定服务标准，建立一套科学的业务流程测评和优化机制。根据不同的购买事项明确不同的绩效质量标准和评价标准，选择恰当的评价对象和评价主体，根据实际问题和情况变化设置评价指标体系。建立政府购买服务绩效评价信息公开制度，将绩效评价活动从“暗箱”转到“阳光”下，鼓励绩效评价接受公众监督；通过公众参与绩效评价，培育公众政治参与意识，加强政府的服务意识与责任意识，促使政府有效转移职能。视政府购买服务绩效评价的结果导向，将绩效评价作为政府成本控制的重要指标，促使政府在行政管理过程中审慎抉择和衡量，合理配置和使用行政资源，提高购买服务的效率。与此同时，在一些特定领域，不以政府成本作为考量标准，而更多的是根据对社会贡献度和服务满意度进行综合评价。三是建立有效的绩效评价反馈机制，实现有效互动，推动购买服务深化。对绩效评价结果的反馈对于整个购买服务非常关键，反馈是推动政府自身行政改革和不断提高购买绩效和调整绩效评价方法、指标的重要参考；每一次绩效评价都会表达购买服务存在的问题和矛盾，对此建立信息数据库，通过反馈机制，可以进一步解决或改进。在反馈与回应的基础上，进一步在立法或制度设计上确定绩效评价对于购买服务的重要地位和特殊作用，保障绩效评价的经常化和制度化，建立政府购买服务绩效评价长效机制；从法律上保障评价政府购买服务绩效机构所处地位，保障信息收集、活动开展、结果分析和改进畅通无阻；最后从法律上规范政府购买服务绩效评价组织者的行为，防止失范行为和腐败滋生。将政府购买服务绩效评价与新型政社关系建构结合起来。政府购买服务是在政社分开基础上重建政府与社会组织之间合作关系的重要机制。首先，政府购买服务以契约精神为基础，要求政府尊重社会组织的意思自治，在对待社会组织与其他公共服务提供者如事业单位上做到一视同仁，从而推动政府与社会组织之间平等关系的建立；其次，建立政府购买服务绩效评价体系有利于推动政府与社会组织之间基于法治的合同关系的建立；第三，政府购买服务必然在政社之间形成一种张力，政府要对购买服务提出明确要求，对参与购买服务的社会组织进行竞争性的严格甄别，对购买服务的过程和结果进行严格监管、评估和问责，社会组织则要充分发挥自身优势参与竞争，并努力提高公共服务的绩效，从而推动政府与社会组织之间理性、科学的博弈关系的建立；最后，随着政府购买服务的推进，政府与社会组织之间彼此信任，相互交流，充分表达各自的观点或服务需求，进而相互作用和影响，开展深度合作，达成共识并采取基于共识的集体行动，建立新型政社合作伙伴关系。

综述篇　政府购买服务中的四大热点

热点一

如何解决好“谁来买”“买什么”“向谁买”“怎么买”“买得值”的问题？

推动政府购买服务的关键在于解决好“谁来买” “买什么” “向谁买”“怎么买”“买得值”的问题，为此，相关专家学者围绕这五个问题提出了许多真知灼见。

（一）准确把握购买主体。我国政府购买主体为各级行政机关、参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位和一些纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。要规范这些购买主体的行为，这些单位必须在现有财政资金安排内，严格遵守相关政策和程序，防止一边拿着财政资金，一边通过购买服务做“甩手掌柜”。

（二）合理界定购买范围。要结合实际，在准确把握公众需求的基础上，全面梳理并主动提出购买服务的内容和事项，明确购买的服务种类、性质和内容。优先安排与保障和改善民生密切相关的领域和项目，把有限的财政资金用到人民群众最需要的地方。民政部门在推动政府购买服务工作中要围绕民生保障、行业管理和社会治理等公共服务项目，逐步扩大购买规模，量力而为，突出公益，鼓励创新。

（三）规范市场准入。社会组织是政府购买服务的重要承接主体，在推进政府购买服务过程中，要坚持培育扶持规范并重。一方面，要鼓励社会组织积极参与政府购买服务，平等参与竞争，把提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作；另一方面，要避免出现同一个单位既是购买主体又是承接主体的现象。对于一个机构、两块牌子的社会组织，其参与政府购买服务时，要从职责分工、人员编制、经费渠道以及具体服务项目上严格区分和把关，防止“两头占”。此外，对于目前没有在民政部门登记但以社会组织名义活动的“草根社会组织”，逐步纳入承接主体，让其参与购买服务。

（四）完善购买程序。要从人民群众最基本、最紧迫、最急需的社会服务需求出发，设计、实施社会公共服务项目。一方面，合理确定购买流程，明确资金来源；另一方面，按照方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价的原则，建立科学的预算及评估机制和公开竞争机制，切实加强绩效管理。

（五）完善监督管理机制。“阳光是最好的防腐剂”。一是抓紧建立健全购买服务信息平台，及时向社会公开政府购买服务相关信息，确保具备条件的社会力量平等参与竞争，严禁转包行为和暗箱操作。 二是加强资金管理，确保资金使用效益。大力推进购买服务预算绩效评价工作，将预算绩效管理理念贯穿于购买服务预算资金管理全过程。三是确保政府购买服务各主体严格遵守相关财政财务管理规定，确保资金规范管理和使用，不得截留、挪用和滞留资金。四是促进各承接主体健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。

（六）健全监督和评价体系。加强政府向社会组织购买服务的绩效管理和绩效评价，建立社会组织诚信目录，将承接过程中有违法违规或其他违反诚信原则的社会组织列入黑名单，并设立惩罚机制。建立信息服务平台，及时披露、公开信息，鼓励社会监督，充分调动社会参与的积极性。积极引入政府部门、第三方民间机构、媒体和舆论对社会组织的监督和评价，不断完善相关的法律法规，做到政府监督、法律监督和舆论监督相结合，提高公共服务的供给质量和效益。

热点二

政府购买服务有哪些误区？

——观念认识上的误区

对于政府来说，购买公共服务意味着职能领域和履行方式的转变；对于公民来说，政府购买公共服务意味着多元需求的满足；对于社会组织及公共企业来说，政府购买公共服务意味着生产主体的专业化与高效化。我国正处于政府与市场和社会关系重新梳理和全面厘清的转型时期，对于政府购买公共服务，政府、市场以及公民等多个主体难免在观念上存在一些误区，而政府自身的观念和认识误区又是处于牵一发而动全身的核心地位，这主要体现在三个方面：一是盲目跟风。地方政府围绕政府购买公共服务相互竞争，变成了一味跟风和盲目攀比，大有一种今天不投入明天就被别人比下去的心理，存在本末倒置的误区。二是消极作风。政府购买服务把公共服务的提供和生产环节分开，让市场在公共服务资源配置中发挥决定性作用，使得公共服务的消费者、提供者和生产者之间实现良性互动，最终变全能政府为高能政府、变有限市场为有效市场。对于政府来说，这种转变意味着部分权力的放手和部分责任的转移。这就产生了两种现象：对于那些拥有资源分配权力的政府机构和人员来说，放权就意味着资源的支配权和话语权的减弱，因而此类公共服务的购买比较容易受到消极对待和抵制。对于那些群众怨言大、组织实施难的公共服务，政府则倾向于视此类职能为棘手难题，存在“卸包袱”的消极心态。三是官僚遗风。一定意义上，政府购买公共服务为多年来探索的政府职能转变创造了一个有效的突破口，与此同时，政府职能的进一步转变与转移，也需要政府在购买公共服务时秉持平等的契约观念，遵循市场的基本规则。实践中，一方面，由于公共服务生产者数量有限，导致多数生产者或多或少与政府有直接或间接关系，事业单位成为承接主体，这便出现政府“左手提供右手生产”的局面，事业单位成为“二政府”，购买行为和实施过程容易受政府左右与支配，契约观念和市场规则无法有效发挥作用；另一方面，数量有限的NGO（NPO）在不完全竞争环境下不仅在起点上就输给事业单位，还更容易被政府所干预，在公共服务生产过程中接受诸多随意附加条件。在不对等的关系格局下，政府购买公共服务俨然成为对事业单位或者其他社会组织的施舍，官僚遗风的存在严重影响政府购买公共服务的有效推行。

——领域选取上的误区

千头万绪的公共服务短期内不可能全部纳入政府购买范畴，这就涉及购买领域的选取问题。我国在政府购买公共服务领域选取上，地方实践中存在很多误区，主要体现为被购买的公共服务公共性不强、重点不突出、区域无差异等方面，导致政府购买服务形式大于内容，解决不了根本问题。有学者指出，我国的公共服务供给的主要矛盾是总体供给不足和结构失衡，政府购买公共服务应侧重民生领域并力争实现均等化。具体领域的选择应重点聚焦于公共性、公益性较强的公共服务领域，并根据自身实际，选择群众关注度高、示范作用好的公共服务项目逐步试点。

——执行过程中的误区

政府购买公共服务应该是一个政策群，尤其是在我国社会组织尚不发达、政府职能边界尚不清晰的转型时期，更需要在推进政府购买公共服务项目的同时，统筹政策系统、完善政策配套。然而，在政府购买实践中却存在一买了之的现象，具体有以下几个方面。一是缺乏前期论证。在推行政府购买服务之前，要组织专业人员结合地区实际充分论证购买行为的可行性，合理确定购买行为的领域，科学制定购买行为的规则，不能跟风似地相互模仿、盲目推行。二是缺乏执行监督。政府购买行为本质上也是市场交易，和一般商品一样，在交易过程中也会产生违规行为。尤其是政府作为交易的一方，在不完全竞争市场条件下，更容易产生腐败行为。这就要求在政府购买服务市场上实现信息公开，使交易行为公正透明。三是缺乏后期评估。政府购买的公共服务最终被民众所消费，这和一般的市场交易有所不同。政府作为出资方虽然不直接消费公共服务，但却承担对生产者的评价责任，因为民众会把公共服务质量低下的责任推给政府。四是缺乏培育扶持。，我国的NGO在数量以及行为能力上还存在很多薄弱环节，政府在向NGO购买公共服务的同时，有责任为他们提供一个良好的发展环境，培育和扶持更多的NGO，从长远上为政府购买服务奠定市场基础。

（来源：决策网 作者：倪咸林，中国人民大学公共管理学院博士）

热点三

如何准确认识政府购买服务与政府采购之间的关系？

我国目前没有专门规范政府购买服务行为的立法。有学者认为，政府购买服务应当适用《政府采购法》的相关规定。在一些地方发布的相关规范性文件中，也要求政府购买公共服务应遵守《政府采购法》的相关规定。这一观点不够全面。把政府购买服务简单类比《政府采购法》所规定的相关内容，容易混淆认识和造成行为错乱，因此，探讨政府购买服务行为与政府采购行为的差异，准确认识政府购买服务与政府采购之间的关系很有必要。

政府购买服务与政府采购有相似之处，两者都涉及财政资金的使用和管理。因此，《政府采购法》中有关公开、公正、廉洁等法律原则可以引入政府购买服务的制度规范中。但是比较而言，两者之间也存在明显差异，政府购买服务难以完全适用《政府采购法》。

第一，从《政府采购法》的适用范围来看，该法将“服务”定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”。这一定义从字面上理解十分宽泛。从实践中的界定来看，《政府采购法》出台后，财政部门沿用了 2000年财政部印发的《政府采购品目分类表》中有关服务项目的分类方式。该表将服务项目分为印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等，服务对象都是行政机关自身，并不包括政府购买的社会公共服务。2010 年国务院法制办就《政府采购法实施条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中有关服务的界定为“各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等”，仍未包括公共服务。

第二，从《政府采购法》所规定的采购行为的法律关系来看，其主要涉及两个主体，即政府部门和供应商，而政府购买服务涉及三个主体，包括政府部门（服务购买者）、民间机构（服务提供者）、社会公众（服务接受者）。《政府采购法》在制度设计上并没有考虑社会公众作为服务接受者在购买服务过程中的权利义务。

第三，从《政府采购法》规定的采购程序来看，主要关注节约成本和防止腐败，采取了竞争性招标等购买方式。然而对购买公共服务而言，不仅应当关注成本，更要关注社会公平正义等多重价值，有时需要采取多元化的购买服务方式，如果完全适用最低价中标的原则可能导致服务质量难以保障。

第四，从《政府采购法》规定的监督制度来看，监督内容主要是财政资金的使用情况，监督部门是各级财政部门；但在公共服务购买中，重在强调对公共服务提供过程的监督，社会公众作为服务对象对服务质量应当具有监督的权利。

第五，由于政府采购中的服务主要是针对用于政府自身消费所需要的服务。这类服务基本具有通用、标配的属性，由集中采购机构进行统一采购在技术上是完全可行的，而且通过规模采购，可以降低成本，提高资金使用效益。但是，在广义的政府购买服务的语境下，所谓“服务”实际上是公共服务的简称，其范围、内涵、外延骤然增大，与政府采购中的服务不可同日而语。公共服务的内容不仅在具体形态上千差万别，而且技术标准、质量要求不一，专业性极强，集中采购机构很难进行如此差别极大、技术性极强的采购。就价格而言，针对居家养老的单位服务价格可能只有数十元、数百元，而针对教育、医疗、社保等的价格标的则多可能跃上千万级别，以购买金额作为是否纳入政府采购的标准显然也不合适。事实上，这正是广义的公共采购与我国当前较为狭窄的政府采购之间的区别所在。简言之，前者涉及所有政府部门的行政方式和行政行为，后者则主要涉及财政部门；后者可以主要采用集中采购的方式，而前者却更适合于分散采购。

可见，对政府购买服务可以借鉴政府采购中有关财政资金管理等方面的经验和做法，但具体的购买程序、监管等应针对购买公共服务的特点制定专门的规范，不应套用政府采购的规定。

热点四

当前学界有哪些新观点？

观点一：政府购买公共服务不是政府从“外包”出去的领域退出

购买公共服务只是提供方式的转变，由直接提供转为向社会组织购买，并不减轻政府的整体责任。相反，为了弥补历史欠账，顺应世界潮流，政府在教育、医疗、养老、环保等方面的公共服务职责还应强化，以购买方式提高效率，正是强化的应有之义。因此，购买公共服务不应在地方上变形为政府将公共服务职责推卸给社会组织，而中央也不能仅仅停留于政策呼吁，还应大力保障基层政府购买公共服务的经费，完善转移支付制度，调节各地财力差距，推进公共服务均等化。

观点二：把政府购买公共服务纳入法治化、规范化轨道

应当根据公共服务性质确定哪些适于购买，并将政府购买公共服务正式纳入《政府采购法》，并修改《政府采购法》，或制定专门条例，将购买程序、监督机制、绩效评估、纠纷解决机制等明确化，确保作为服务对象的城乡居民的监督权、投诉权，避免该机制偏离其原本目标，甚至出现腐败。

观点三：竞争是政府公共服务购买的核心

公共服务购买能使政府通过采购环节的竞争，来改善服务质量，提高公共服务效益，增强对公共需求的回应性；通过采购标的服务的灵活运用，促进公共服务均等化，优化资源配置，促进社会公平，达到社会各方利益协调。能否达到政府采购服务的目的关键在于是否实现了实质性的竞争采购。

观点四：购买公共服务，必须先斩断利益链

购买公共服务，政府权力必须后退，必须先斩断利益链。如何斩断利益链？须过三道关：第一道关是公开，第二道关是程序，第三道关是监督。公开是政府公共行为实现正义的前提，政府购买公共服务的每一个步骤、每一道程序都必须公之于众，让所有人的眼睛都能轻而易举看得到、认得清，杜绝行政权力“明修栈道暗度陈仓”。程序制定非常重要和必要。政府购买公共服务是一项专业活儿，如何招标、如何保证购买的服务质高价优、如何杜绝官员与社会企业的私下勾兑，都需要从程序制定开始，扎下一道道未雨绸缪的篱笆。最后是监督，这一环节必不可少，它是驶向目的地的最后一站路。当公开有了、程序有了，仍然可能因种种原因而出现权钱交易的漏网之鱼，这个时候强有力的监督就是最后一道防线。这种监督不仅要靠体制内的既有力量，也要靠体制外的专业力量，有时后者的独立和专业更能扮演好“一夫当关万夫莫开”的角色。

（来源：《华商报》马九器）