大学章程建设已进入法治的“监理”阶段

陈名利+焦志勇

摘 要：随着大学章程制定工作暂告一段落，能否依章治理成为学校能否真正依法治校的“试金石”。以大学章程建设为核心的依法治校，不仅需要形式上的“要件”，更需要建立在法治基础上，实现在依法治校与依章治理的“软件”上下功夫，有效地落实执行力，从而真正使我国高等教育的大学章程建设成为现代大学制度的“基础性工程”。

关键词：大学章程;高校管理;教育法治

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”大学章程的生命力或者其重要意义就在于学校能够在法治的基础上依章治理。根据教育部的要求：凡高校的大学章程核准书所附章程为最终文本，自即日起生效，未经法定程序不得修改。学校应当以章程作为依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和依据，按照建设中国特色现代大学制度的要求，完善法人治理结构，健全内部管理体制，依法治校、科学发展。在当前我国教育主管部门核准大学章程的条件下，强化依章治理则成为在法治框架内依法治校的具体体现。如何在法治中国的基础上，深化高等教育的综合改革？如何通过综合改革的深化推进构建并完善现代大学制度？如何通过大学章程建设使我国高校进入教育制度变革的新时代？这些问题已成为推动我国高等教育改革法治化进程中亟待解决的重要问题。

在法治基础上的高等教育综合改革中，以大学章程为核心的现代大学制度建设，仅仅靠高校自身的制度运行（特别是公立大学）来实现“依章治理”并且构建现代大学制度，是无法从根本上治愈这一长期困扰中国高等教育改革与发展“政校不分、管办不离”的症结，是无法真正地焕发起高校应有的朝气，以及我国高等教育内涵式发展的活力。确切地说，关乎构建我国现代大学制度的大学章程的建设正是在这种自尊与彷徨的状态下前行。如何破解这一难题：寻找加快现代大学制度建设的途径呢？因此，在真正贯彻《决定》下，通过简政放权与赋能还权真正转变政府教育主管部门的职能，并通过依法制章与依章治校来全面推进我国高等教育领域依法治校的法治进程。

以大学章程建设为核心的依法治校，不仅需要形式上的“要件”，更需要的是在法治基础上，实现在依法治校与依章治理的“软件”上下功夫，这不仅为实现高等教育在法治基础上的实质性变革提供良好的法治氛围，而且也是为了更好地适应2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》第二条关于教育行政诉讼中法律适用的迫切需要。但就目前大学章程制定与实施的情况来看，仍存在着一些问题，不仅阻碍着高等教育深化改革的质量，而且也影响着法院受理与审理教育行政案件时，大学章程等规章制度在适用中的准确效果。在大学章程建设中，以下问题亟待解决：

一是高校由法律、行政法规授权所享有的行政权力与学校自治权的界限没有得到有效的厘清。这不仅影响高等教育深化改革的“赋能还权”问题，同时也影响着法院受理教育行政案件的法律适用“标准”问题。2012年1月1日实施的教育部《高等学校章程制定暂行办法》第八条中对于高校的九项自主权进行了明确的规定。但在高校实施其上述自主权时，往往受到教育主管部门的种种行政管理限制，使得高校依法享有的各种自主权不能真正地回归到学校。这种状况既不利于在大学章程建设中深化高等教育综合改革，更不利于人民法院在审理此种纠纷中确认是否为行政行为的受案范围。因此，为了更好地保障高校依法享有办学自主权，必须要在大学章程中正确且有效地细化学校的办学自主权，从而使此类教育行政纠纷的“行政行为”性质能够清晰地凸显出来。

二是政府（包括公立大学投资者与教育行政管理者）与学校管理关系的界限没有得到有效的厘清。这不仅影响着高等教育深化改革中“简政放权”与“赋能还权”的问题，同时也影响着法院审理此类案件中大学章程等规章制度的适用“尺度”问题。如果说第一个问题是行政权与自主权不明的问题，而这一问题则是政府与学校管理界限不清的问题。作为公立大学投资者的政府，在管理学校中依法应当享有何种权利与承担怎样的义务？这些体制中的问题需要在改革中解决，即通过“简政放权”与“赋能还权”的手段，采取诸如“负面清单”的方式来正确地厘清政府与高校管理的边界，从而不仅规范政府行政管理的行为，也使人民法院在审理教育行政纠纷的裁判中有更加清晰的“准绳”。

三是学校因授权管理学生，以及学术评价等权利与义务关系没有得到有效的界定。这不仅影响着学生切身利益的维护问题，同时也影响着法院在审理此类案件中双方博弈的“评判”问题。近年来，随着一系列与高校有关案件的出现，学生把自己的母校告上法庭，对簿公堂的报道屡见报端。例如：最高人民法院1999年第4期的法院公报刊登的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案，刘燕文诉北京大学学位委员会评定委员会案及刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案等。尽管个案中当事人持有不同的观点与看法，但一个十分重要的问题是毋庸置疑的，即学校规章制度中的规定不明确、不细致甚至违反相关上位法等问题十分突出，从而使学校在因授权管理学生、教师，以及学术评价等问题上常常处于不利，甚至败诉的局面。

四是大学章程中行政程序等规范不实、不清或者不细致的问题。这不仅影响着大学章程在实施过程中的实际效果问题，同时也影响着人民法院在审理教育行政案件中关于大学章程适用的“效力”问题。可以说，现代行政法治是通过程序实现的法治，是以行政程序抗辩权规制行政权滥用的法治。在大学章程的制定中，程序的重要性必须引起高校的高度重视，田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案就给我们很好的诠释。然而，就现已公布的一些高校章程的行政程序规定内容来看却是不细致，甚至是缺失的。这样的规定不仅不利于高校法治的建设，而且在今后行政诉讼中，高校会因行政程序的缺失，存在着败诉的可能性。因为一旦章程内容侵害了教师和学生的合法利益，后者则可以以程序性权利抗辩为由，使作为被告的学校在行政复议或者行政诉讼中处于被动和不利的尴尬局面。

五是在大学章程制定后，学校对于现行的规章制度没有在章程统摄下进行有效的“立、改、废”，从而使高校规章制度中出现“夹生”的严重问题。当下各地公立大学的章程制定工作以一种“自上而下”的“运动式”展开。虽然大学章程关乎学校办学宗旨、办学模式、办学管理机制等重大问题，但由于大学章程“运动式”的制定，一些高校往往只关注如何按照上级领导的规定来如期、如数地完成章程的制定工作，而没有静下心来，以章程为最高“宪章”来审视、研判、修改、完善相应的内部各项规章制度的具体内容，致使其内容未达到真正的统一性、体制系统性、制度协调性、具体规范性，从而使学校章程的规定与现行规章制度“内容”不衔接、不匹配，这种状况必将会给学校在今后教育行政诉讼的法律适用中埋下败诉的“制度祸根”。

综上所述，大学章程不仅是构建具有中国特色社会主义的现代大学制度的“基础性工程”，同时大学章程建设也是检验我国高等教育是否能够切实而真正地得到深化改革的“试金石”。可以说，大学章程建设已进入社会主义教育法治的“监理”阶段。因此，在今后的五年中，只有加强大学章程建设，切实而有效地构建现代大学制度，才是真正地贯彻党的十八届三中全会及四中全会的《决定》关于深化高等教育领域各项改革的重要任务。

（作者单位：首都经济贸易大学法学院）

[责任编辑：卜 珺]