“十三五”期间中国提升第三级教育服务能力：系统、功能与治理

王顶明+杜艳秋

摘 要：未来五年，第三级教育的总体目标是建立更富创新精神和对市场需求更具应变能力的第三级教育系统可行性框架。为此，具有多样性、丰富性和差异性特征的第三级教育，还需克服系统的健康性问题，在人力资源大国向强国迈进的征程中发挥更为主动、积极的作用。从系统要素重组、命运共同体建设、服务质量提升等方面，重塑第三级教育生态系统。

关键词：第三级教育;系统;功能;治理

“十三五”中国发展第三级教育的基础和背景

1.新常态下第三级教育的新机遇、新挑战

2014年年底，中央经济工作会议系统阐释了经济发展新常态：高速增长转向中高速增长、规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长、调增量扩能为主转向调整存量做优增量并举、要素驱动投资驱动转向创新驱动[1]，将成为未来一个时期经济发展的主要特征，这也是第三级教育系统发展的宏观背景。实现上述四大转向，需要更加注重加强教育和提升人力资本素质，更加注重科技进步和全面创新。没有高素质的人才资源，实现提质增效转型升级、全面建成小康社会就缺乏根基。对于第三级教育而言，经济发展新常态既是机遇也是挑战。经济社会发展新常态，不仅会影响第三级教育体系的面貌和运作模式，而且对于第三级教育体系的最终目标将产生影响。

第一，资源约束、环境污染、贫富差距、公共卫生、安全威胁、老龄化等挑战，经济增速调整、产业转型升级、发展方式转变等国情迫切需要第三级教育发挥人力资本价值，以创新驱动，实现价值链、产业链、创新链、人才链与生态链的全面升级。在全面建设国家创新体系的背景下，构筑第三级教育系统的可行性框架，激活人力资本，既培养拔尖创新人才又培养服务生产一线技术、技能人才，既关注职前培养又关注职后培训。

第二，随着中产阶级的持续增长、更广泛的教育机会的提供、新技术的应用、医疗条件的改善，“人”所享受的福利将越来越好，个人能动性将日益增强，人对于世界将发挥越来越重要的作用。[2]新时期的第三级教育不仅要发挥教育的国家功能与社会功能，还要有益于人性的关怀和人权的保障;不仅要关注于教育投入的增加和办学条件的改善，还要关注于个体的成才成长、学习者学习与发展成效。全面提升第三级教育服务质量，满足更加个性化、多样化的个体教育需求。

第三，全球化深入发展，人才、资本、信息、技术在全球范围快速流动。作为世界第二大经济体，开放的中国逐步从融入世界走向引领世界，参与并引导全球规则的制定。第三级教育不仅需要立足本土、服务国家，还需要放眼全球、参与全球治理。在“一带一路”全方位对外开放战略格局中，全面提升第三级教育国际竞争力，对全球知识经济竞争的新需求和变化中的劳动力市场对高级人力资本的需求作出更快捷的反应。

第四，工业4.0时代，以信息技术为代表的新技术革命，教育技术手段的更新换代，第三级教育机构与社会、第三级教育机构之间的边界正在变得模糊，教育正在从为了生存与生活学习、终身学习，走向终生随时学习[3]。第三级教育的提供者更加广泛，学习者更加多元。第三级教育不仅要坚守信念与职责，还要不断开放、融合。不仅要在知识生产与传播、技能发展与培育中尽职，还要在伦理教育、价值塑造上发力。

总的来说，教育系统改革、收入分配的差距、就业、社会保障和医疗卫生等五个问题，已成为全面建成小康社会和全面深化改革中人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题，而且教育改革又成为这五个问题之首。[4]第三级教育面临着来自经济下行压力加大与转型升级优化并存、全球化的重大影响、知识作为增长的首要驱动力的重要性不断上升及信息与通信革命带来的前所未有的挑战。与此同时，认识新常态、适应新常态、引领新常态，也赋予了第三级教育巨大的生存空间和发展机遇。

2.“十三五”期间第三级教育的发展目标与思路

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。高等教育毛入学率达到40%，在学总规模将逾3，500万人，新增劳动力中受过高中及以上教育的比例将达90%，从业人员继续教育将达3.5亿人次。

截至2014年年底，我国高等教育在学总规模已达3，559万人，毛入学率达到37.5%。[5]随着高等教育大众化水平持续稳步提升，我国已是在学总规模世界第一的高等教育大国。但“大”并不意味着“强”。人才培养质量与经济社会发展需求的不适应性日益凸显，制约第三级教育发展和人才培养的深层次矛盾逐渐显现。化解这些深层次的矛盾与问题，需要构建更为灵活、多样、高效的第三级教育体系，主动服务知识经济的需要和不断变化的劳动力市场需求，并对经济社会发展作出更为灵敏的回应。

“十三五”期间，第三级教育的总体目标是建立更富创新精神和对市场需求更具应变能力的第三级教育系统可行性框架。从规模速度型、粗放外延式、计划同质化的发展模式向质量效益、精细内涵、特色多样化的发展模式转型。在发展理念上，坚持以适应与引领并重，开放办学，既要适应经济发展新常态、适应全球化环境，又要发挥第三级教育的轴心作用和主导地位，拓展服务能力、提升贡献力度。以开放的格局，坚持与国家战略、区域发展需求同行同向。在发展方式上，摒弃过去拼规模、拼数量、拼条件、拼指标、拼排名的粗放外延方式，从“以量取胜”转向“以质图强”。更加关注质量提升、内涵发展、品牌建设和价值体现。不再设置数量型、规模类的教育目标。在发展动力上，以全面深化教育领域综合改革为抓手，不断理顺教育系统内部关系和利益格局，从中释放出发展活力，从而调动相关利益者的积极性。

第三级教育系统的健康性分析

1.新的时代背景呼唤新的教育生态

实践证明：今天的教育是明天的经济，今天的人才质量就是明天的国家竞争力水平。优质的教育是经济社会健康有序发展的基础与前提。同时，任何一种教育形态的健康发展，都离不开其所处的时代背景、经济社会环境。

当前和今后一个时期，“大众创业、万众创新”将成为经济增长的新引擎。创造、创新、创业教育受到前所未有的重视。传统的高等教育已处在功能分化之中，受教育机会由少数人的特权转变为有资格者的权利，高等教育的人才培养功能由主要培养“学术精英与统治阶级”转变为既要培育精英，又要培养应用型、职业型的专门人才，还要培训广泛的从业人员[6]。与此同时，提供教育与培训服务的机构趋于多元。一些非实体、非大学形态、营利或者非营利的教育培训机构在知识生产与传播、人才培养与终身教育服务中发挥着积极作用。

新时期、新形势呼唤新的教育系统。在大众创业、万众创新，速度变化、结构优化、动力转化的背景下，迫切需要破除传统高等教育和职业教育与培训之间的藩篱，重构高等教育与其他教育系统兼容并包、多元开放、特色发展的生态系统。为了更加灵敏地回应经济社会发展，更加充分地反映新时期高等教育的丰富性、多样性和差异性。笔者认为，应当在“十三五”期间构建第三级教育系统框架，不断提升第三级教育系统的服务能力和治理水平。

事实上，第三级教育（Tertiary Education）是近年来在国际范围内广泛使用的一个概念。经济合作与发展组织（OECD）研究报告指出，传统的高等教育概念常常意味着“大学”，而过去几十年来，随着社会的发展，在高中以后的教育阶段出现了一些“非传统型”“非大学型”的高等教育机构[7]。第三级教育机构训练了包括高层次科学家、专业人士、技师、中小学教师，以及未来的政界、公共服务领域和商界领袖在内的，有适应能力的合格的劳动力大军，生产新知识、建设对现有全球知识储备加以利用并使之应用于当地的能力。

在终身学习的框架下，第三级教育不仅为人力资源市场提供所必需的高层次技能，而且也为各行各业各类人才提供必要的训练。正是这些受过训练的有技能的人才拉动了国家和地方经济、支持文明社会、教育儿童、领导有效率的政府以及制定影响全社会的政策。[8]毋庸置疑，第三级教育对于知识的有效生成、传播和应用，对于技术能力和专业能力的建设都是必不可少的。第三级教育对于国家生产力产生着直接的影响，在某种程度上决定着国民的生活水准和国家在全球经济中的竞争力。第三级教育机构传递给学习者的标准、价值、态度、道德和知识，构成了建设健康的文明社会和具有社会凝聚力的文化所必需的资本。

第三级教育系统具有多样性、丰富性和差异性特质。在教育主体上，第三级教育系统包括普通高等教育、职业教育、社区教育、成人教育、继续教育、远程教育以及各类培训等，这些教育形式既存在差异，又可以共生发展。在教育内容上，第三级教育服务既包括知识的生成传播与应用，也包括价值增值与能力塑造，既传授技能、培养人才，又服务于劳动力素质培训。在教育方式上，既有传统的大学教育机构，也有非大学培训机构，还有在线教育、网络课程等多种形式的教育服务。

总之，第三级教育需要兼顾多样形式和结构的存在与价值，以及对这些形式和结构所必需的不同类型行为。因此，发展第三级教育意味着传统高等教育机构在结构、计划、人员、资源等方面与其他教育培训机构之间、与行业企业之间、与相关利益者之间的联系更加密切，彼此之间的界限更加模糊。更多的替代性教育组织要求在第三级教育体系中扮演愈发重要的角色。第三级教育全面发展，使其规模、结构、质量等发生着根本性变化，进而导致劳动力市场上供求关系，包括总量、结构、行为方式甚至制度环境等发生重大变化。而这种变化反过来又会对教育系统的改革和发展产生重要影响。

2.第三级教育系统的健康性问题

第三级教育提供了对于发展、能力培育、促进经济增长、增进社会资本与增强社会凝聚力至为关键的公共物品。如果没有健康的第三级教育体系在能力建设方面所作出的贡献，整个国民经济领域的可持续转型和发展是不可能实现的。从宏观层面看，由于历史与制度原因，我国存在国家发展水平高于政府治理水平[9]，科技、教育、经济部门中相关职能机构的分立，整个教育系统的功能分化与体系僵化，普通高等教育与职业教育之间存在层次壁垒、多头管理和条块分割，教育系统与社会系统之间相互隔离、衔接不畅等问题。从中观层面来看，由于国家的宏观区域发展战略、区域经济发展水平、高等教育政策及基础教育发展水平等原因，区域之间还存在着入学机会、享受各种教育资源并取得学业成就的机会等方面的差异。中央与地方的资源分配方式、财政博弈方式，一方面让部分重点建设的院校在集中力量下办学得以有效推进，另一方面造成第三级教育在区域之间的非均衡发展和两极分化。从微观层面来看，第三级教育机构的自主性、平等身份存在差异，综合性大学与专科性院校、公立教育机构与私立教育机构，乃至同一大学中不同学科、不同专业、不同院系之间都可能存在国民待遇不平等现象。

总之，第三级教育需要克服系统的健康性问题，在人力资源大国向强国迈进的征程中发挥更为主动、积极的作用。既在服务经济社会对人才的广泛需求中扮演着更为有效的角色，又在满足个体多元化的教育需求中赋予更为丰富的内涵。将第三级教育看作是一个整体化系统平衡的、综合性视阈的需要，这一整体化系统不仅包括第三级教育对人力资本的贡献，而且也包括了它在人文和社会资本建设方面的决定性作用及在全球公共物品中所占的重要地位。

重塑第三级教育生态系统

1.重组第三级教育系统要素

21世纪前十年，英国政府对教育、技能培训与就业的管理体制进行过四次大规模的改革，将教育与人力资源部门合并后，形成了一条人力资源从产品到消费完整的链条，部门的职责、权利和义务得到了统一。[10]以我国职业教育管理格局为例，可以探索建立职业教育与培训委员会，独立于教育和人力资源社会保障部门之外，同时接受两个部门的业务指导;在职业教育与培训委员会和业务主管部门以及其他承担有职业培训任务部委之间建立正式、常规的工作机制，确保政令畅通。同时，整合相关部门的管理职能，对分散在就业、失业、劳务输出等部门的职业培训职能实行统一管理等，实现职能和人员的实质性到位。[11]从顶层设计中，赋予第三级教育体系的自主权与自治空间，激活第三级教育相关主体的积极性与创造性。在政府角色方面，国家管理第三级教育机构的传统方式是强调集权和控制。在国家治理能力与治理现代化建设中，政府需要进一步分权和引导。具体来说，需要进一步理顺中央与地方在第三级教育管理中的职责、权利，逐步形成国立、公立、民办、中外合作、股份制等多种所有制、不同隶属关系的、多元分类的管理体制。避免由于政府机构分立而带来的体制弊端，建议合并科技、教育、人事、经济等政府主管部门的相关职能机构，打通体制互动的渠道。借鉴发达国家的高等教育财政体制的经验，成立跨区域高等教育协作组织，加强跨区域的高等教育合作，并优化高等教育经费筹集机制，促进高等教育资源的合理分布。

在教育组织机构方面，传统的第三级教育机构强调内部的统一性和凝聚力，力图建设成为一个整体。随着第三级教育的组织结构复杂化，追求松散的联合，突出各个子单位自身的作用成为必然。管理重心下移，突出院系等基层组织在学术机构和教育组织中的决策权，使院系等基层组织的学术（专业）事务决策和管理事务决策结合起来。在组织与领导方式方面，在传统的环境中，第三级教育不仅要完善内部管理，而且还要应对外界环境的变化，以创业和创新精神，推进系统内部的各个组成部分之间的密切合作，促进子系统与外界的联系。

2.建设第三级教育命运共同体

全面依法建设第三级教育生态系统。健康有序的第三级教育体系离不开不断完善的法律体系。《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育法》等与第三级教育体系相关的法律，不同程度地存在着滞后、缺失等问题。需要主动适应第三级教育改革与发展要求，进一步完善法律法规，充分发挥法律对第三级教育发展的引领、推动、规范与保障作用。全面推进依法治教，营造良好的法律环境，鼓励而不是抑制公立院校的创新活动、私立领域的改革措施，以此扩展接受质量优良的第三级教育的机会。

进一步发挥市场机制在资源配置中的作用，激活社会力量参与第三级教育。在政府稳定投入的前提下，鼓励民间资本和行业企业以及社会投资兴办教育。合力建设多元办学、公办民办协调发展的第三级教育办学格局。进一步发掘教育主体的空间和潜能，第三级教育系统的学习者既有传统的、非传统的攻读学位的学生，也有日益增多的非全日制学生，以及继续教育、在线教育市场中的消费者。第三级教育系统的教育者既有传统的大学、职业院校、社区学院，也有为数众多的营利和非营利的职业培训机构与网络教育组织。

推进以学习者为中心的第三级教育一体化进程，实现普通教育、职业教育与终身教育等教育类型的相互融通。第三级教育作为基础教育之后的一种综合性教育策略，主张教育机构开放、灵活而有弹性，使教育适应个人成长、社会的需要和进一步控制不断变化的个人生活的节奏和阶段的条件，在需要时让工作的成人随时有机会回归教育机构参与学习。逐步建立第三级教育国家框架体系和标准体系，通过“模块化课程”（或“培训包”）体系和“个人学分银行”等机制，使每个人可以随时根据兴趣和需求选择模块学习，修业合格计入“个人学分银行”;在足够长的时间内，修满一定学分，即可获取相应的学历证书。也可以将特定的岗位实践经历计入“学分”，积累到要求的标准即可获得相应的资格证书。形成“学习—工作—再学习—再工作”的职业能力提升模式，形成以学习促工作、以工作促学习的良性循环，在终身学习过程中，不断提高职业发展能力。通过在线教育，使随时随地读大学变为现实，使灵活学制、学分银行等概念变成现实，使全员学习和学习型社会建设成为现实。

3.提升第三级教育服务质量

从全球、国家、区域与个体的角度，在兼顾公益和私益的基础上，实现第三级教育整体利益的最大化，共同构筑第三级教育质量保障体系。在治理目标与价值导向上，公共治理模式主张公益与私益的唇齿相依，在兼顾公益和私益的基础上，实现社会整体利益的最大化，而国家管理模式其本质是维护统治秩序、追求统治阶级利益的最大化。第三级教育治理是多元利益主体的共同治理，政府、教育机构、培训机构、社会组织、行业企业、市场、个人等都可以成为治理的主体，各种力量运用制度、规则，彼此之间通过协商谈判、相互博弈，形成共识、达成一致，实现利益共享，以最大限度地增进第三级教育体系的公共利益。

综合考量全球视野、国家战略、区域布局和个体发展，采取资源配置的综合性措施，促进第三级教育系统整体化发展。以公共资源、非公共资源，特别是市场力量以前所未有的规模支持第三级教育发展，确保预算资源的均衡分配，确保与国家的教育发展水平、经济增长模式与财经形势相适应的、跨越第三级教育分支领域的合理的投资序列。

在个人发展层面，最终发展一个开放式系统，来鼓励学生的流动，其中包括前置学历认可、学位互认、学分转换、综合资格认证以及终身学习的框架。特别推行旨在为那些处于不利地位的学生创造和扩大受教育机会的更有效的平等机制，如奖学金和学生贷款。建立可持续的资助制度以使第三级教育机构更具反应能力和灵活性。

在教育机构层面，促进办学机构的多样化，非大学、私立办学机构的增长，在具备财务生存能力的基础上扩大第三级教育覆盖面，并建立具备多种入学时段、多种学习途径的终身学习框架。建立管理信息系统，以增强责任制，提高管理和治理水平，以及对现有资源的更有效利用。

本文得到清华大学教育研究院史静寰教授的指导，特此致谢！

参考文献：

[1][5] 杜玉波. 把握新常态下的高教发展[N].  光明日报. 2015-03-02.

[2][9] National Intelligence Council. Global Trends 2030： Alternative Worlds[EB/OL]. [2014-12-03]http：//publicintelligence.net/global-trends-2030/.

[3] 陈吉宁. 在清华大学“大规模在线教育论坛”上的主题报告[R]. 2013（6）.

[4] 谢维和. 高考改革：定位、形态与变量[J]. 中国考试，2014（10）.

[6] 杨曦. 从教育公平的视角看瑞典第三级教育大众化政策[J]. 清华大学教育研究，2006，S1：149-155.

[7][8] 世界银行. 构建知识社会： 第三级教育面临的新挑战[M]. 国家教育发展研究中心组，译. 北京 ： 高等教育出版社， 2007.

[10] 翟海魂. 英国中等职业教育发展研究[D]. 河北大学， 2004.

[11] 张林. 突破与重构：职业教育体系创新的路径选择—以××市为例[D]. 清华大学， 2014.

（作者单位：清华大学教育研究院）

[责任编辑：李艺英]