旅游发展背景下土地集约内涵研究——以广东巽寮湾和海陵岛滨海旅游区为例

吴智刚， 袁振杰

(1.华南师范大学旅游管理学院，城市与区域发展研究中心，广州 510631；2.华南师范大学地理科学学院，文化产业与文化地理研究中心，广州 510631)

旅游发展背景下土地集约内涵研究
——以广东巽寮湾和海陵岛滨海旅游区为例

吴智刚1*， 袁振杰2

(1.华南师范大学旅游管理学院，城市与区域发展研究中心，广州 510631；2.华南师范大学地理科学学院，文化产业与文化地理研究中心，广州 510631)

当前关于土地集约化内涵的讨论主要在城市经济发展为主的测量视角．然而，伴随着中国城市化的推进，一方面土地开发强度和广度不断加大，另一方面土地开发模式和主题越趋多元化．鉴于旅游开发对比城市开发区和新区开发而言具有更强的灵活性和多元性的发展背景，旅游发展背景下的土地集约利用应有新的理论内涵．因此，从旅游发展背景出发，重新审视土地集约发展的新内涵．通过分析广东巽寮湾和海陵岛这2个典型滨海旅游区的土地开发历程，采用文本收集与对比分析方法，发现旅游发展背景下的土地集约化内涵可以做出新的解读：土地开发的公有化原则是土地集约化利用的必要前提；土地开发的话语主导原则是土地集约化发展的根本动力；土地开发主题的多元化原则是土地集约化发展的未来导向；土地开发的和谐化原则是土地集约化发展的稳定保障；土地开发的时序性原则是土地集约化发展的营销支撑．从旅游发展背景出发，重新审视土地集约发展的新内涵，预计不仅可丰富当前土地集约发展的理论内涵，且可为旅游发展过程中的土地有序开发提供有益参考．

土地集约化； 滨海旅游； 广东

长期以来，关于土地集约化内涵讨论多在城市发展的背景下进行，形成了以经济视角为主的测量视角．围绕着国务院2008年颁布的《关于促进节约集约用地的通知》，土地集约化的讨论在城市化不断深化的背景下成为城市发展的核心研究话题．借鉴西方土地集约利用的思想，毕宝德等[1]认为“城市土地集约利用”就是对城市土地的“精耕细作”，通过增加每单位面积土地的投入以获得更多产出的土地开发模式．诚然，“投入-产出”的思想是衡量土地集约利用最直接且最常用的方法，即土地集约利用的要求是单位面积的资金集聚度和产出率应大大高于其他地区[2-3]．在土地集约利用的定量分析时，土地利用率、人均城市用地、城市总容积率、单位面积工业产值、单位面积利税率、单位面积固定资产、土地的集约利用水平投入、单位面积基础设施投入、建筑密度、容积率、土地闲置率、人均居住面积、单位面积产值、单位面积固定资产投入和建筑密潜力度都成为了评价土地集约利用的重要指标[4]．在经济市场推陈出新的同时，部分学者[5-6]关注到土地集约利用应该延伸到城市土地利用结构和布局的优化问题上，部分学者[7-8]指出土地集约利用的内涵不仅要关注经济效益，而且应该包括环境效益和社会效益等综合效益最大化．

确实，伴随着中国城市化的推进，一方面土地开发强度和广度不断加大，另一方面土地开发模式和主题越趋多元化[9-10]．以城市发展为背景和经济衡量为视角的传统的土地集约利用理论内涵已经不能充分满足当前的时代发展多元化的需求．在旅游开发以及其所带来的旅游城市化背景下，Qian等[11]从文化的角度重新审视旅游、城市开发、土地集约化利用与文化之间的关系，并认为旅游的力量在闸坡滨海土地开发的过程中起到决定性的作用，并给当地带来了外来多元化文化与本土文化的博弈．Gu和Wall[12]以海南岛旅游土地开发为案例，发现海南岛在旅游驱动下的土地集约开发形态呈现出不同特征，然而在开发主题多样的同时也衍生出一系列文化、社会和经济问题．

鉴于旅游开发对比城市新区开发而言具有更强的灵活性和多元性，本文认为旅游发展背景下的土地集约发展应有新的概念体系，区别于当前绝大多数的以城市规划和城市发展背景下对土地集约发展理论内涵进行的讨论，从旅游发展背景出发，重新审视土地集约发展的新内涵，并以此丰富当前土地集约发展的理论内涵．

1　广东典型滨海地区土地开发案例研究

1.1广东巽寮湾土地开发特征与启示

巽寮地处广东省珠三角惠州市大亚湾东岸，沿大亚湾海岸呈半月形状．巽寮湾海滩有沙质颗粒细腻，晶莹洁白，含硅量高，被誉为“东方马尔代夫”，是“珠三角”作为海浴最理想的环境之一．自2005年惠州市政府与金融街惠州置业有限公司签定协议，对巽寮进行整体的开发建设以来，巽寮湾得到了统一规划、开发、建设和管理．当前已经成为了以旅游地产为核心的著名的滨海旅游度假综合体[13]．

1.1.1广东巽寮湾土地开发特征

(1)旅游地产成为巽寮旅游土地开发的一大特征．事实上，2005年以前，惠州滨海旅游还处于极为原始的开发状态：形态松散、业态落后、游客稀少、规划缺位．自2005年惠州市政府引进北京金融街控股资金进行一二级土地综合开发．自此，巽寮湾土地利用出现新的发展机遇：1)金融街集团将巽寮海滨度假区项目定位为国际一流，集旅游度假、体育休闲、商务会议、游艇港湾、海滨浴场、高档居住于一体的高品位的旅游度假胜地，按照国家5A级旅游区标准规划，斥资200亿，建设成为顶级滨海旅游度假目的地．大量资金的注入使巽寮湾土地开发前景被赋予乐观的前景；2)喜来登在内的国际一流五星酒店的进驻，大大夯实巽寮湾构建世界级滨海旅游目的地的发展目标，同时吸引了包括富力地产、世茂集团、万科地产、碧桂园地产等国内地产巨头的进驻(表1)．从土地松散开发到整体式有序开发，从单一旅游开发向旅游居住综合开发的转向，标志着巽寮湾在旅游发展背景下，土地开发进入综合开发阶段．以土地作为平台，促进投资主体的多元化，投资项目的多样化，投资力度的专一化[14]．由此，旅游地产成为巽寮旅游土地开发的一大特征．

(2)低地价造就旅游地产的大范围成片开发．金融街进入后，综合运用“酒店+住宅”的组合发展模式，通过凤池岛假日酒店和喜来登酒店配套凤池岛住宅小区项目．在金融街土地一二级整体开发推动之下，自2009年开始，巽寮湾土地交易次数大幅上升．从惠东国土资源局土地出让结果公示数据看来，近年来土地挂牌出让面积和频率均在上升，参与土地交易的社会主体增多，多用于商业以及住宅等开发用途．但同时，土地成交价位处于低水平徘徊，多低于1 000元/m2(表2)．

表1　惠州大型滨海型旅游房地产项目

资料来源：网络资讯整理而得.

表2　惠东滨海沿线土地出让历史

资料来源：网络资讯整理而得.

(3)短期高频率的土地开发引致一系列问题．较低的出让地价对旅游房地产项目产生了低成本空间，致使巽寮湾房地产业在短时期内火箭式发展，形成了大面积的房地产组团，以碧桂园为例(表3).

表3　碧桂园巽寮湾土地开发现状

注：资料来源为网络资讯的整理.

从主打大众化地产的碧桂园发展历程来看，土地收益与成本比率高达6.725．事实上，其他大型滨海旅游房地产项目土地获得单价均低于500元/m2，且开发住宅比重在70%以上[14].这导致旅游发展中并未充分体现应有的土地价值，使得：1)政府在土地开发中获益大幅缩水；2)较低的土地征收价格导致了民众不满；3)旅游开发绝大部分收益由开发商收获．此外，由于政府短时间内大面积、高频率地进行土地出让，导致了大面积的优质滨海地块多被房地产开发占领，由于开发均依托优美的海景、沙滩、山景进行，独立开发导致了公共资源私有化，真正旅游公共空间受到挤压，一定程度上影响了旅游地的健康发展．而在发展过程中，政府多采取让开发商一二级整体打包开发的形式进行，在土地大面积被房地产商所开发之时，政府在地区发展话语权在一定程度上减弱．

1.1.2广东巽寮湾土地开发启示

(1)控制土地出让节奏，提高土地综合利用价值．土地作为稀缺资源，其出让必须做到循序渐进．在综合平衡财政能力以及社会效益的基础之上，适度向社会出让土地．并通过土地向旅游等特色且具有发展前景的产业倾斜，通过土地杠杆服务城市发展战略，确保土地综合利用价值最大化．

(2)明确旅游资源的公有性质，守住发展底线．旅游与房地产的开发本身应是相辅相成的关系．在土地配置过程中，需加强旅游房地产和旅游项目之间的联合互补，取缔各自为政的开发理念，让房地产项目的发展支持周边景点景区的发展，提升房地产价值．同时也应确保景点景区能成为区域公共旅游资源，保障区域旅游持续发展．

(3)推动土地利用多元发展，切实保障本土居民利益．土地关乎地方百姓的根本性资源，巽寮湾的土地大规模开发必然会对地方居民的生活造成巨大的影响．其中，最为凸显的矛盾是土地确权、房屋拆迁以及外来人口给本土居民带来的威胁．此外，当地住房及其他物价上涨也对本土居民造成了冲击．因此政府应该从土地利用和推进速度和空间结构入手，从土地利用空间上促进旅游产业发展的多元化．只有实现了土地利用的多元化，实现不同地块功能的有机结合，避免单一化的产业结构，才能实现可持续的、集约化的、服务多主体、区域一体化的发展．

1.2广东阳江海陵岛土地开发特征与启示

海陵岛位于广东省阳江市，享有“南方北戴河”、“东方夏威夷”以及“中国十大最美海岛”之一等美称．1992年6月18日，经广东省人民政府批准设立海陵岛经济开发试验区后，旅游发展迎来了大发展[15]．

1.2.1广东阳江海陵岛土地开发特征

广东阳江海陵岛，成为惠州之后又一个被开发商围猎和角逐的旅游地产滨海旅游地．在旅游迅速发展的大背景下，旅游地产业急速崛起．虽在几年前尚未进行大范围开发，然而伴随着旅游业的蓬勃发展，旅游地产商已强烈关注海陵岛．海陵岛山海兼得，有可供开发的土地30 km2，可供开发的海滩长约25 km，是海岛高端旅游综合开发的黄金宝地，因而成为了旅游地产商的发展新目标．当前海陵岛已经形成了恒大、敏捷、保利三足鼎立之势，其他地产商如万科、招商地产等对海陵岛也表现出强烈的开发意向(表4)．目前，在建的重点旅游综合开发项目达20个，总投资近400亿元，包括投资80亿元的保利银滩项目、投资80亿元的敏捷雪流湾项目、投资恒大海上夏威夷项目，投资60亿元的顺峰北洛湾马尾岛项目以及投资20亿元的大飞洋游艇项目．

表4　海陵岛滨海型旅游房地产项目

注：资料来源为网络资讯的整理.

1.2.2广东阳江海陵岛土地开发启示

(1)政府角色的强势体现，使滨海旅游地产为主的土地开发受到有效控制．2012年,广东省省长朱小丹考察海陵岛后要求：要科学规划、从容开发，把最好的资源最大限度地让最广大人民群众来享受．以此契机阳江市政府停止、暂缓或重新论证海陵岛的房地产项目．因此，同样是滨海旅游地产的开发，阳江市政府在土地集约化发展上体现出强势的控制力，使滨海土地资源有序开发的同时，滨海旅游资源也得到有效地保护，滨海土地价值得到进一步提升．具体而言，海陵岛滨海旅游土地集约开发的现实价值体现在以下3个方面：

第一，留存了日后发展的土地，体现了土地开发的集约性和可持续性．通过对目前项目的调整，促进土地开发的集约化利用，同时对今后旅游地产土地供应的限制，阳江市政府对于旅游地产的发展执行了较为强制的管控．从土地利用数据来看，海陵岛主岛面积105 km2．其中保利银滩占地2 km2，恒大夏威夷占地1.2 km2，敏捷黄金海岸占地192万m2，三大房地产开放商占主道总土地面积大约达到5.4%．再加上旅游景区建设，旅游地产比重将达到6%，使海陵岛的旅游地产开发总量控制在正常区间内．对于旅游地产总量的严格控制是为保证日后土地供应量的有效保证，实现了海陵岛滨海土地资源的集约、可持续开发．

第二，保护滨海景观资源的全民共享，体现旅游发展背景下土地利用的开发与保护的平衡．海陵岛的海湾是集聚海洋、沙滩、阳光、绿色、新鲜空气等滨海旅游要素于一体的景观长廊．“把最好的资源最大限度地让最广大人民群众来享受”是海陵岛滨海土地资源开发的重要标准之一．在遭遇了与不少“急于求成”的滨海旅游区土地开发一样的阵痛后，海陵岛滨海土地开发重新确立旅游资源全民共享的基本原则，对现在已经开发或尚未开发的地区尤其重视生态保护，体现在旅游发展背景下，土地开发尤其需要考虑与旅游资源的结合和对于旅游景观的保护，实现土地利用的开发与保护的平衡．

第三，制造了土地的稀缺性，提高土地的品牌价值．在旅游地产主动“降温”的背景下，岛内在售楼盘主要有恒大海上夏威夷、敏捷黄金海岸以及暴力十里银滩等楼盘．再之，政府为了进一步收紧岛内土地供应，明确规定未来10年内不准房地产的开发．因此，未来10年内海陵岛拥有海景资源的房源将非常稀缺，一方面控制了旅游地产泡沫的出现，一方面实现了政府在土地利用上享有持续的话语权，也造就了现存地块巨大升值空间，实现了全岛土地价值的最大化．

(2)政府主导土地一二级开发，推动地方基础设施建设，实现多元化发展．海陵岛试验区委领导表示，海陵岛将坚持利用政策扶持、资源开发、银行贷款、金融市场、社会投资来筹集资金，加快海陵的开发建设并强化土地保障，实现集约节约用地的目标．事实上，2008年，阳江市政府与保利进行合作项目开发签约，项目条件包括由保利地产负责兴建“广东海上丝绸之路博物馆配套项目”，同时保利获得城南新区土地储备合作项目和海陵岛十里银滩西区(占地2 km2，容积率0.42，西临大角湾，毗邻南海一号水晶宫)土地一级开发权．地区标志性建筑广东海上丝绸之路博物馆位于海陵岛“十里银滩”上．在博物馆完成后，海陵岛的旅游价值和投资价值大大提升．因此阳江市政府将 “南海一号”博物馆配套副馆写入开发条件，保利地产为配合阳江市政府南海一号博物馆的建设，最终投资2.5亿建设．在土地二级开发中，保利规划建设内容包括：4家五星级酒店、绿色生态主题海滨公园、海景高层住宅和低密度住宅以及大型滨海旅游度假综合体(风情酒店、温泉小镇、风情酒吧街、美食文化馆等多元旅游产品组合)．同时，作为吸引杠杆，阳江市同意给保利提供约1.33 km2土地，用于建设3个五星级酒店和其他旅游配套设施，程序按国家规定公开挂牌出让．多样化的土地开发模式实现了资金和土地的灵活运用，推进了土地利用的多样化和组合化．

2　旅游发展背景下的土地集约化内涵“新解”

巽寮湾的发展历程是以资本和市场为主导向和主驱动，而海陵岛的土地开发体现出更强的政府角色．不同的发展模式造就了不同的发展格局．旅游发展背景下的土地集约开发内涵不仅包含传统的土地集约化概念所囊括的经济利益最大化和土地结构最优化的特征，更重要是结合当前旅游发展主要业态、旅游市场需求、旅游资源的保护以及各开发主体权力与利益的平衡等综合考虑下进行综合效益最大化的土地开发形式．因此旅游发展背景下的土地集约开发应是“传统土地集约开发内涵的升级版”，并符合以下5个发展原则：

(1)土地开发的公有化原则：土地集约化利用的必要前提.旅游资源，尤其是自然旅游资源是自然资源的一种，受自然资源公有产权制度的约束[16]．自然旅游资源是国有资产，公共资源不能被私有化．同样地，旅游不仅是经济产业，更是关乎国民幸福的事业．如何通过土地集约化发展的杠杆来确保旅游资源的公有化，减少甚至杜绝优势旅游资源被开发主体进行“独享”和“私有化”是实现土地集约化利用的前提保证．一旦土地成为了“私享”，则失去了集约化发展的基础和必要前提，也直接影响土地集约开发的综合社会效益.

(2)土地开发的话语主导原则：土地集约化发展的根本动力.政府在土地储备、开发中担当重要角色，发挥重要的作用．政府可以有效地推动土地开发的合作模式、开发时序和开发主体等影响土地集约开发的因素．在旅游发展背景下的土地开发比城市新区、开发区的土地开发具有更为多元的内涵，显示出更强的复杂性．可以说，一旦政府失去土地开发话语权，则失去了集约化发展的动力．因此，为了既发挥土地的经济功能、又发挥土地的文化和社会功能，在纳入社会资本进行建设的同时，必须显示出政府在土地开发中的积极角色，主导土地开发话语权，从而平衡各方的利益，推动土地集约化发展．

(3)土地开发主题的多元化原则：土地集约化发展的未来导向.旅游背景下的土地开发区别于传统土地开发的核心在于土地内涵的变更．正如上文所言，旅游土地除了经济价值，还有更强的文化、社会的价值，应特别注意土地发展与资源保护的结合，经济利益与社会文化利益的结合，促使土地实现多元开发，并服务旅游的全面发展．首先，通过予以土地多种主题，丰富土地自身的文化内涵，创造出更为多元的社会文化响应效果，一方面有助于推动旅游吸引的产生，另一方面也实现“土地品牌”的建立，推动“土地营销”的形成，一定程度上避免地块本身的同质化，通过文化赋予创造土地溢价．再之，通过土地开发模式的创新，实现政府与社会资本合作的新模式，在推动旅游资源转化为旅游产品的同时，促进大型公建服务设施地块的开发：旅游产品与基础服务设施、旅游产业与旅游事业的同步开发，从而实现地块开发的系统化和多元化．只有通过多元化的土地利用，才能实现土地功能的互补，从而实现效益最大化以达到土地利用集约化之目的．

(4)土地开发的和谐化原则：土地集约化发展的稳定保障.当前土地开发最大的阻碍和困难之一是在没有充分考虑到本土居民利益的情况下，导致居民对开发进行抵抗．可以说，土地开发一旦没有充分考虑本土居民利益，则会失去土地集约化发展的稳定性.因此，在旅游土地集约化发展中，需兼顾本土居民和旅游发展的利益．在旅游土地主题以及土地结构的设定时要充分考虑本土居民的生产、生活习惯，通过地块的划定打造良好的生活空间和旅游空间，通过中宏观空间的设定来维系本土居民的地方感，从而维护土地开发的和谐化．

(5)土地开发的时序性原则：土地集约化发展的营销支撑.营销是土地市场发展到一定阶段的产物，是促进土地及时交易、实现预期的土地经济效益和社会效益的重要手段[17]．无疑，土地经营是城市经营中最重要的一环．一旦土地开发没有充分考虑层次性和开发时序，则失去了集约化发展的应有价值．需要意识到，土地使用权本身是商品，在旅游发展背景下，可以将土地赋予主题来进行品牌化打造，同时也可以通过开发时序的控制来制造稀缺性来创造更大的土地价值，从而实现地块的精细化开发．

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【中文责编：庄晓琼英文责编：肖菁】

Study on Tourism-Derived Meaning of ‘The Intensive Use of Land’:Case Study of Xunliaowan and Hailing Island Costal Resorts in Guangdong

Wu Zhigang1*， Yuan Zhenjie2

(1. School of Tourism and Management,Center for Urban and Regional Development Studies, South China Normal University, Guangzhou 510631,China; 2. School of Geographical Sciences, Center for Cultural Industry and Cultural Geography, South China Normal University, Guangzhou 510631, China)

Currently, the discussion on ‘the intensive use of land’ has been set in the context of urban development, constructing economic perspectives on this topic. However, with the development of urbanization in China, not only the increasing intensive and extensive use of land, but also the various modes of land use have emerged. It is argued that the theoretical meaning of ‘the intensive use of land’ should be discussed in the context of tourism development, which is one of the most powerful land use mode in China currently. Using Xunliaowan and Hailing Island as cases, it is concluded that: 1) the precondition of ‘the intensive use of land’ is socialization of land; 2) the basic power of land use is a set of power discourse; 3) the future orientation of land use is subject pluralism; 4) the stability of social order in the process of land development is based on harmonization among various subjects; 5) the efficiency of marketing of land development is based on progressive developmental mode. Overall, reflecting the theoretical meaning of ‘the intensive use of land’, this paper is capable to enrich the discussion on this topic through the lens of tourism. Additionally, refreshing the meaning of ‘the intensive use of land’ in the context of tourism development may contribute to land use projects in tourism industry.

the intensive use of land; coastal tourism; Guangdong

2014-11-10《华南师范大学学报(自然科学版)》网址：http://journal.scnu.edu.cn/n

“十二五”国家科技支撑计划重大项目(2012BAJ22B00，2012BAJ22B06)

吴智刚，教授，Email:61359359@qq.com.

F301.24

A

1000-5463(2015)02-0143-07