“能人腐败”的多重效应与防治

肖汉宇

虽然“能人腐败”现象由来已久，但是“能人腐败”这个词成为社会热点话题则是最近的事情。例如中国邮政储蓄银行原行长陶礼明，徐州市原副市长李连玉，广州市委原书记万庆良和昆明市委原书记仇和等都是“能人腐败”的典型例子。他们都曾经是担当地方或者某个领域的重要官员，但是最终都是因腐败被调查。当然，引起社会和媒体关注的不仅仅是因为他们的腐败问题，而是他们普遍具有的“能人”形象。他们都曾有过“辉煌”的成绩，如带动所在地方的经济快速发展，或者在某个领域做出了特别的贡献等。这些因素与腐败结合起来，使得这些个案特别引人注目。

如何理解“能人腐败”

一般的观点认为，造成“能人腐败”的原因包括监督缺位、权力没有约束好等。这些观点仍然较为宽泛，很难帮助我们理解“能人腐败”的特征与问题。笔者认为，可以从以下五个方面来理解“能人腐败”现象。

“能人腐败”可能与当下中国的政绩评价体系有关。研究中国政治与经济的学者都有一个共识：虽然政府在寻求改变，但是目前中国的干部考核体系仍然是以经济发展为中心对干部进行考核的。邓小平在改革开放初期就提出：“不管白猫黑猫，能抓到老鼠就是好猫。”改革开放30余年里，经济发展一直是地方政府的重中之重。因为上级的考核是以经济为主的，地方官员的升迁也需要靠经济发展的“硬指标”。因此，中国30年的经济增长奇迹是部分得益于这个干部考核体系和绩效评价体系的。但是过于强调经济发展则会导致一些预想不到的问题出现，如环境的恶化、社会分化以及官员腐败高发等等。“能人腐败”现象也是发生于这样的制度环境下。现行的科层制体系为了能够高效地完成各种任务，确实是给地方领导者很大的自由裁量权。这样虽然能够发挥领导者的才能，但是也带来了隐患。由于地方或者部门领导掌握着较大的权力，他们往往能够利用自己的权力加大对政绩的宣传，使得民众和社会认为经济的发展和社会的进步大部分是得益于他们的领导才能和努力。另一方面，他们又可以利用权力把那些见不了光的问题隐藏起来。这样一个双重效应之下，领导者塑造了自己“造福一方”的能力，同时把腐败问题给隐藏起来了。

“能人腐败”与科层制体系的运作方式有关。根据学者的观察和分析，中国的科层制体系仍然是以“人治”为主。很多应该由集体讨论决策的事项变成了某些主要领导的“一言堂”。在这种情况下，其他的决策者未能发挥出提醒和监督的作用。并且，人治也使得规则没有硬约束。虽然各级政府颁布了不少正式的规则和程序来约束政府官员，但是这些制度的执行程度并不理想。

能人腐败与中国的经济和社会转型有密切的关系。中国的经济发展每年以高速度增长了30余年，中国的经济和社会结构也发生了急剧的变化。为了应对经济结构的急剧变化，国家和政府需要在各个领域有经验的专业骨干人才担当关键的决策者；另一方面，由于经济和社会发展较快，这些领域的监督机制往往是真空或者是严重滞后的。监督部门也没有足够的人力和物力及时配备更新监督的力量。这两方面相结合给这些骨干人才提供了非常强的“腐败激励”。例如中国邮政储蓄银行原行长陶礼明腐败案就部分说明了这个道理，这种利用银行专业知识进行腐败的手法是很难被外人察觉的。

从官员的角度来看，“能人腐败”与官员的风险意识淡薄有关。笔者在湖南某国有企业调研时，一位访谈者提到：当一个企业的领导者在领导岗位上工作了几年之后，他们的自信心就会迅速膨胀，自信心满满，往往这时他们的决策会导致企业的严重损失。“能人腐败”也与官员自信心过度膨胀有密切的关系。首先是政府官员把握了机会，在某个平台上做出了比其他同事更好的成绩。这些成绩被组织认可，官员得以升迁到更高的行政职位上。官员就不断地增加了自己的信心，但是信心很容易就超过了实际的情况，成为一种危险的“自信”。在面对种种腐败诱惑的时候，这些有能力的官员就会低估了腐败的风险。

确实有民众支持“腐败的能人”。民众的监督与举报是防治和预防腐败的重要力量。但是前提是民众会积极参与到反腐败当中。一些研究发现非常有趣的现象：在一些民主国家里，即使一些政治家被腐败丑闻缠身，他们在下一届选举的时候仍然会得到选民的支持。这有几方面的原因。首先，选民会计算他们承担的腐败成本与这些政治家能够提供的集体政策优惠（如税收减免政策），如果收益大于成本的话选民还会继续支持腐败的政治家；其次可能是民众已经习惯了政治家的腐败，容忍腐败的程度很大；再次，虽然有腐败行为，但是社会的经济发展趋势良好，民众并不觉得腐败是一个很严重的问题。由于上述种种原因，民众比较了“腐败官员”提供的种种好处之后，可能会淡化政治家的腐败问题。

如何防治“能人腐败”

虽然上述研究发现有些是基于其他国家的经验事实分析出来的，但是也在某种程度上适合我们分析中国当下的“能人腐败”现象。每每看到有“能力”的官员因腐败落马，媒体和民众都似乎表达对这些官员落马的惋惜——中国的传统文化重视那些能够为百姓谋福利的官员。如果官员能够为百姓谋福利，那么一般老百姓可能更偏向于认为这些官员是为人民服务的和廉洁的。笔者与合作者新近一篇发表于《政策与社会》的英文论文《经济福利对反腐败绩效感知的影响：来自中国的经验》也有类似的发现。基于2011年中国社会调查的数据，我们的研究发现，如果民众感知自己的经济状况越好，他们对地方政府反腐败努力的评价更高。这个研究一定程度上印证了上述的分析。能力强的地方官员会给当地民众带来更好的经济收入，那很可能这些民众更偏向于认为官员是廉洁的。

“能人腐败”在不同的领域和不同的地区有不同的特征与原由。因此，笔者认为较难有针对性地提出治理“能人腐败”的具体建议。但是，笔者认为以下几点是值得学者和实践者所思考的。

从制度设计来看，腐败是缺乏有效的监督机制所导致的。规则成为一种摆设，领导往往化身为组织正式权威的代理人，那么在一个单位里就很难听到反对声音或者很少有人举报腐败行为。制度的有效运行需要几大关键的条件：对参与者清晰的约束规则、可靠的惩罚机制、有效的执行机制、参与者对规则的运行达成共识等。如果说治理“能人腐败”的目标是使得领导干部能够真正地按照规则来行使权力，那么得具备上述几大条件才能达到。但是此目标并非一朝一夕能达到的。或者需要先建立一种以规则控制领导者权力的阶段，领导干部才会慢慢培养起权力是应该受到限制的思维，之后制度的运作才有可能建立起一种官员认可的廉洁组织文化。

怎样降低民众对腐败的容忍度？不少研究指出民众积极参与对抑制腐败的积极作用。例如，基于2010-2011年的问卷调查数据，公婷教授与王世茹博士2012年在英文期刊《社会指标研究》上发表的论文《腐败零容忍的指标和涵义：香港个案研究》发现，香港能够保持在世界上较高的廉洁程度与香港民众对腐败的零容忍度有密切的关系。这个研究指出了，社会规范对抑制和预防腐败有十分显著的作用，其作用可能比正式的监督规则更大。降低民众对腐败的容忍度，促进民众积极反腐也对治理“能人腐败”有很重要的作用。如果民众对腐败的容忍度低，那么他们就会通过各种方式举报身边可能发生的腐败案件，那么“能人腐败”现象也会减少。但是要降低社会民众对腐败的容忍度会遇到很大的挑战。正如前文分析的，在评价领导干部的时候，民众倾向于肯定领导者能够给他们带来的“好处”而忽略腐败对他们造成的损失。刚好腐败领导干部在隐藏腐败行为上具有自身的优势。因此，在缺乏有效信息的前提下，民众更倾向于支持当下的领导者。因此，怎样降低民众对腐败的容忍度，让民众积极反腐是值得深思的。

“能人腐败”可以分为积极的和被动的。积极的能人腐败指那些主动地利用掌握的权力谋求私利的行为；而被动的能人腐败则指受到周围环境的影响，最终无法经受诱惑陷入腐败的腐败行为。如何保护被动的“能人腐败”值得思考。作此分类并非为了替官员开脱，而是要更客观地了解能人腐败的发生机制。毫无疑问，当官员升迁到一定的级别，他们权力的增加远远高于他们受到的制度约束和监督。而他们掌握的权力和分配资源的决策权是众多利益者需要“贿赂”的对象。也即是说，“能人官员”身边往往是被埋下众多腐败的机会。稍有偏差，“能人官员”很容易陷入腐败陷阱。从这个角度看，如何保护官员，净化他们周围的环境是值得思考的。

目前，中央纪委巡视组的报告中明确提出“能人腐败”现象的严重性，这意味着中央纪委在反腐败问题上有着鲜明的态度：官员出众的能力并不是他们腐败的盾牌。这表明了中央反腐的决心。中央的表态只是治理“能人腐败”的开始，要真正解决“能人腐败”问题，需要地方政府坚决执行中央的反腐败政策，建立起一套有效的以制度约束官员行为的行事规则；更为重要的是，这些规则的执行是有效的。也即是说，谁违反了规则都会受到惩罚。只有这样，依规则办事才能够成为一种习惯，众多官员才会遵守规则，“能人腐败”才能够解决。

【注：本文为国家社会科学基金重大项目“全面加强惩治和预防腐败体系建设：战略、路径与对策”（批准号：13&ZD011）的阶段性成果】

编辑：成韵 chengyunpipi@126.com