从实践创新到法律递进

周建军

2015年1月29日，上海市十四届人大三次会议表决通过了《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（草案）》《上海市人民代表大会关于代表议案的规定（修订草案）》《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定（修订草案）》，同一次代表大会上审议、表决三件地方性法规草案，这在本市尚属首次。

就上海市实施代表法办法而言，早在1993年上海市人大常委会就通过了该办法。2010年，全国人大常委会修改代表法后，上海市人大常委会也及时对实施办法作了相应修改。此后的五年，上海市人大积极贯彻党的十八大、十八屆三中全会精神，致力于代表密切联系群众的实践创新。市、各区县人大常委会建立了常务委员会联系代表制度，加强了组成人员与本级代表的联系，扩大了代表对本级人大常委会活动的参与；充分利用网络平台的优势，设立人大网议日，定期邀请常委会领导、代表与公众，就涉及本地的立法、监督和社会热点问题进行网络访谈或微访谈；公开了代表的工作单位、职务、通讯方式，普遍建立了社区（街道）代表联络机构，为代表联系群众搭建平台；建立代表履职情况登记制度，公开代表参加履职活动的情况，接受原选举单位或者原选区选民监督。以上诸多举措使得代表密切联系群众已然形成新常态。

如何进一步加强代表同群众之间的联系，实践中的形式创新固然重要，但相关的法律递进同样不可或缺。此次上海市实施代表法办法的立法主体由人大常委会升格为人代会，这是代表大会行使立法权的一次重要实践。会议通过的实施办法既有对代表法精髓的一脉相承，更有结合本地实践的量的扩张。如将联系原选区选民或者原选举单位和人民群众单列条款，规定市、区、县代表应当参加进社区联系人民群众的活动，每年不少于两次；闭会期间代表可以围绕人大常委会工作提出约见常委会组成人员；市代表向原选举单位报告履职情况，每届不少于一次，等等，将这些代表工作的成功经验上升为法规来规范，丰富了实施办法的法律内涵，必将进一步发挥新形势下立法对代表工作的引领作用。

代表法实施办法是支持、规范和保障人大代表依法履职的基本法规，从实践创新到法律递进理应由全体代表参与。上海市人大常委会将修改文本及说明报告先后四次印送全体市人大代表征求意见，在认真研究1300余条代表建议意见的基础上形成修订草案。部分代表还全程深度参与了修订工作，对草案和修订草案共同研究完善，为代表履职提供服务保障的机构，代表报告履职情况等条款就都源自于代表的意见和建议。可以说，该修订是广泛发扬民主、集中各方智慧的结晶。关系代表自身的法律法规由代表自己参与、审议、表决，对代表本身就是一次极好的促动，当每一位代表都清醒认识到代表联系群众，已经由一种工作作风、一种政治责任上升为一项法律义务时，他们才会把密切联系群众内化为真正意义上的职务行为。

习近平总书记指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。代表密切联系群众由实践创新到法律递进，必将促进更多的代表更加尽心尽力地履职，从而拉近国家权力机关与百姓之间的距离。越来越多的人走近人大、认识人大、了解人大、关心人大、支持人大，人民代表大会制度就会在亿万中国人民心中生根发芽。

（作者单位：江苏省南通市港闸区人大常委会研究室）