司法改革与人大制度的关系研究

姜青富

司法改革的本质是对人民代表大会制度下不合时宜的司法体制进行革新，是对我国司法权力配置进行合理调整的过程。司法改革的目的是通过对旧的司法体制的革新和司法权力的调整，使司法权力的运行更好地符合司法规律，实现司法公正。从某种程度上说，司法改革也是人大制度自身完善和发展的内在要求和重要体现。

党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，新一轮的司法改革成为当前全面深化改革领域的一个重要议题，受到了前所未有的重视，并在中央的统一领导下有序推进。截至目前，国家层面成立了中央全面深化改革领导小组，并审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》以及《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》等多个司法改革指导性或实施性文件。在地方层面，由中央统一部署下，目前选取了上海等七个省市就完善司法人员分类管理等四项改革措施进行先行试点，为全面司法改革积累经验。

在本轮司法改革正大刀阔斧全面推进的同时，我们应当引起重视的是：中国的司法改革并非是一个简单孤立地对司法工作机制、司法工作方法的小修小补，而是对国家机关（司法机关）在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等重要体制问题上的革新[1]，特别是我国的司法改革有着其特定的重大制度背景，即人民代表大会制度。因此，在司法改革过程中，如何正确看待和处理司法改革同人大制度的关系有重要的现实意义。

一、司法改革的对象是人民代表大会制度下部分不合时宜的司法体制

司法改革首先面对的是“改什么”的问题，从我国历次司法改革和本轮司法改革的内容来看，司法改革的对象主要是司法体制中那些妨害司法公正、不合时宜的体制机制，包括司法机关设置、司法权限划分以及司法人员管理等内容。但在我国，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是人民实现当家作主的政权组织形式。司法体制在我国并非是一个独立的范畴，而是作为人民代表大会制度的一个重要组成部分而存在。

我国现行宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法第三条第三款规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，即不同于西方国家“三权分立”的人大领导监督下的“一府两院”制。“一府两院”通过国家立法的形式予以确立，由此形成了我国当前的国家权力配置体制。

在司法权力的配置上，宪法及中华人民共和国人民警察法、人民法院组织法、人民检察院组织法等一系列宪法性法律确立了司法机关行使国家司法权力的合宪性和合法性依据，并在长期的运转过程中形成了我国当前的司法体制。司法体制是人民代表大会制度的一个重要组成部分根源在于，一方面，我国司法权的正当性本身源于国家权力机关——人大及其常委会所制定和颁行的宪法和法律的授予；另一方面，人民法院与检察机关在内的司法机关都要接受人大的领导和监督。此外，在人事权限方面，包括人民法院院长、人民检察院检察长、法官、检察官等在内的司法机关工作人员依法由人大及其常委会选举或任免。

因此，司法改革的本质是对人民代表大会制度下不合时宜的司法体制进行革新，是对我国司法权力配置进行合理调整的过程。司法改革的目的是通过对旧的司法体制的革新和司法权力的调整，使司法权力的运行更好地符合司法规律，实现司法公正。从某种程度上说，司法改革也是人大制度自身完善和发展的内在要求和重要体现。

二、司法改革应当接受人大及其常委会的领导和监督

在我国历次司法改革的实行过程中，存在的一个重要现象是：包括人民法院、人民检察院在内的司法机关自身成为了司法改革的主要推动者，而作为国家权力机关的人大及其常委会目前参与司法改革的主要途径是通过审议司法机关工作报告等方式。在本轮的司法改革过程中，中央通过成立中央全面深化改革领导小组，并下设中央司法体制改革领导小组专门负责司法改革事项，在实际执行中，最高法、最高检等司法机关仍然一直是司法改革的主要推动主体。

由司法机关自身直接推动司法改革的优势在于，司法机关是我国司法权力的主要执行者，司法机关在长期执行法律和适用法律的过程中，更能够清晰直接的了解当前影响司法公正的体制弊端，知道哪些内容需要改，哪些方面需要继续坚持和优化，容易把握重点和难点。此外，由司法机关主导司法改革，过滤了司法系统自身的中间环节和阻力，更有利于改革在系统内的顺利推行。但司法机关自身主导和推动司法改革，也因主体的正当性引起诸多的困难，特别是容易产生政令的正当性和统一性、部门利益冲突难以协调等问题。如在涉及审判机关人事制度改革方面，一些地方的党政部门基于诸多因素的考虑，对法院很早就提出的法官职业化建设、法官助理制度等措施热情不高，支持力度不大，影响了司法改革的步伐[2] 。

在我国人民代表大会制度框架下，司法机关由人大产生，受人大监督，司法权力由人大授予，司法体制本身是人民代表大会制度的一个组成部分。同时，根据宪法第一百二十六条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权。宪法第一百三十一条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权。司法机关的主要职责是通过适用法律的方式履行国家权力机关授予的司法权力，而非自己独立开展对自身体制进行自我改革。因此，从司法改革的主导和推动主体而言，在中央深化改革小组的统一部署下，由全国人大及其常委会作为司法改革的法定的领导机关更符合宪法法律和人民代表大会制度的规定。在司法改革的具体执行过程中，全国人大及其常委会可通过发布决定或立法的方式统一领导和规范全国的司法改革工作。此外，人大及其常委会还应当通过强化人大监督权的实施，认真审议监督司法改革相关事项或报告，全程监督司法改革进程。

三、司法改革应在人大制度框架内进行，做到重大改革 “于法有据”

党的十八届四中全会提出，“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”[3]司法改革作为对妨害司法公正、违背司法规律的旧的司法体制机制的革新，改革措施将不可避免的涉及对旧的措施规定的修改或者新立，甚至有的改革措施可能超出现行法律的规定。但无论司法改革的初衷如何，都不应违背人大的制度框架，不应违反宪法和法律的规定。确保司法改革在人大制度的框架内施行，应从两个方面进行：

其一，确保司法改革措施不违背人大制度框架和精神原则。人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，能够确保国家权力牢牢掌握在人民手中。司法改革作为对司法权力配置的调整和完善，不应违背人大制度框架和精神原则要求，特别是人大领导监督下的“一府两院”制、党的领导、民主集中制等重大制度框架和重大原则，否则司法改革将是对人大制度的背离，其本身的合宪性将存在疑问，司法改革最终将对法治产生损害。

其二，全国人大及其常委会应及时通过立、改、废等立法方式或者发布决定等授权方式，为司法改革的进行提供必要的法律和政策上的支持。如在本轮司法改革中，刑事案件速裁程序是审判方式改革的一项重要内容，但刑事案件速裁本身并不是刑事诉讼法等相关法律的规定内容，而是改革中结合我国刑事案件审判实际，为提高刑事案件审判效率，更好地保障相关人员权利提出的新举措，也并不违背人大制度有关的精神要求，最终，全国人大常委会通过根据中央深化司法改革的决策部署，作出授权“两高”在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作决定，确保了这项改革有法可依、合法正当[4] 。又如，2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，以立法形式宣告设立知识产权法院[5] 。这些举措都是全国人大及其常委会积极依法推动司法改革的重要体现，也是改革必经的法律程序。

注释：

[1]刘松山：《再论人民法院的司法改革之非》，载《法学》2006第1期。

[2]夏锦文：《当代中国的司法改革：成就、问题与出路——以人民法院为中心的分析》，载《中国法学》2010年第1期。

[3]引自《党的十八届四中全会报告》。

[4]刘子阳：《在人大监督支持下深化司法改革》，载《法制日报》2015年3月1日。

[5]李小健：《立法先行，引领司法改革》，载《中国人大》2015第2期。

（作者单位：华东政法大学）