我国中医药管理的发展及现状

2015-10-28郁东海都乐亦李荣华骆智琴

中国医药导报 2015年28期

郁东海都乐亦李荣华叶盛孙敏骆智琴

1.上海市浦东新区卫生计生委中医药发展与科教处，上海 200125；2.上海市浦东新区公利医院中医科，上海 200135；3.上海市浦东卫生发展研究院中医药发展中心，上海 200129

中医药是汉文化的精髓之一，包含了几千年来中华民族在哲学、自然科学等方面的知识和思想积淀，也为本民族的繁衍昌盛做出了不可磨灭的贡献。历代先贤在医学临床领域留下了不可胜数的宝贵财富的同时，也不断地开展行政、教学等方面的探索，在很多文献中，我们都可以发现中医药管理的雏形。解放后，在党和政府的高度重视、推动下，传统医药发展迅速，在医疗、科研、教学、人才培养等领域涌现出一大批创新性的成果，并不断推进了中医药管理体制、管理架构、人才培养的相关研究和实践。

1 历史沿革

我国的卫生保健与医事管理制度自有文字记载起就有相关的记录。夏、商、周奴隶社会时期，中医药管理主要体现在形成了医生的分科制、医政组织和医疗考核制度的建立；自刘宋王朝建立医学教育机构起，魏、隋、唐等各朝也进行了行政、教育、考核、医疗、药事等领域综合管理；到宋代，设立了翰林医官院（医官局），专职医药行政（分割了医学教育职能），开始运用法律手段进行医药卫生管理，包括医疗事故处理、医德规范、人事管理、文献编撰、传染病隔离等；同时，开设国家药局，对药品的采购、检验、成药的生产等均进行监督，开创了药事管理的先河。因此，我国古代在中医药宏观控制管理方面已经取得了较为突出的成绩，主要包括：建立并完善了对专业医官的考核与选拔机制；开展各类中药材的品控管理；进行医疗从业人员的医德教育等[1-2]。

2 当代发展

2.1 新中国的中医药管理

2.1.1 制度建设

新中国成立前后，中医药工作得到了我党主要领导的重视。 1949 年9 月，毛泽东同志在接见全国卫生行政人员代表时，从保护和发展中医药的角度着重指出，只有很好地团结中医，提高中医，搞好中医工作，才能担负起几亿人口艰巨的卫生工作任务[3]。 1958 年10 月，毛泽东同志批示原卫生部党组提交的《关于组织西医离职学习中医班总结报告》中再次提出：中国医药是一个伟大的宝库，应当努力发掘，加以提高[4]。自此，我国医疗卫生系统西医、中医、中西医结合三种服务共存管理模式正式形成。

1954 年，原卫生部党组《关于加强中医工作的请示报告》中提出：“目前存在的问题，首先是要发动新医学习研究，发掘祖国医学的宝藏，抽调若干有研究能力的新医人员学习研究发掘祖国医学的精华，以丰富新医学，并对世界医学有所贡献。 ”由此，中医药的继承、发展的管理模式正式形成[5]。

文革期间，我国的中医药管理一度遭到了极大的破坏。直到1978 年9 月，党中央转发了原卫生部《关于认真贯彻党的中医政策，解决中医队伍后继乏人问题的报告》，文件对中医药教育、学术研究、人才培养，尤其是西学中工作提出了明确的要求和措施[6]。该文件成为我国中医药事业走上恢复和发展道路以及中医药管理重新正规化的标志。

自改革开放后，中医药发展走入快车道，国家越来越重视中医药的发展和地位，1985 年和1991 年，政府在《关于卫生工作的决定》及《国民经济和社会发展十年规划和第十一个五年计划纲要》中，提出并强调了“中西医并重”的发展方针和策略。

与此同时，中医药管理也得到了长足的进步，主要表现为机构建设和政策、制度、法规建设的完善。1988 年，中华人民共和国国务院批准成立了国家中医药管理局[7]，成为了全国性中医药的行政管理机构；2003 年，颁布了第一部专门为中医药制订的行政法规《中华人民共和国中医药条例》[8]，从根本上保障了中医药事业的规范、有序发展。到了2009 年，颁布的《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》[9]，成为中共中央、国务院至今唯一的一次为单一学科专业制订中远期发展规划。其后，全国各地政府也纷纷制订了具有各自特色的中医药发展规划、行动计划，我国的中医药事业呈现蓬勃发展的局面。

2.1.2 管理研究

2.1.2.1 中医药立法的探讨近年来，随着社会的不断发展，中医药行业许多新的热点问题不断涌现，以往的行政处理方式越来越暴露出不足和缺陷。因此，中医药立法工作逐步提上了我国政府的议事日。刘亚力等[10]提出：立法有利于完善中医药管理体系，规范中医药治疗、药品生产和流通等环节；避免中医药参照西医模式，削弱自身特点和规律，阻碍发展。任壮等[11]提出：建议政府法制部门将《中医药法》列入立法计划。 2011 年《中医药法（草案）》已经报至国务院。因此，建议加快审议，及早上报全国人大常委会，促进该法案早日出台。孙东东等[12]提出：以中医药作为我国传统医药的立法名称，并全国统一实施，有利于当前中医药事业的管理和发展。由此可见，在新时期中医药医疗、产业等的不断发展和推进下，专项立法越来越显示其重要性和必要性。

2.1.2.2 中医药管理和改革策略研究中医药是一门兼具实践性、学术性、艺术性的学科，运用现代管理学理论对其进行策略研究也是近年的热点。李捍东等[13]提出：要顺应中医药发展潮流，就应进行现代化管理，树立现代化管理思想，培养现代化管理人才，建立现代化管理体系，掌握现代化管理方法，运用现代化管理手段。还有部分研究将重点放在组织机构等方面，任壮等[11]提出：应设立省、地两级中医药管理部门，健全地方中医药管理体系。县级卫生行政机构内设置中医药管理部门，有利于国家保护和扶持中医药事业的政策法规有效落实，成为中医药事业发展提供组织保障。

部分研究是围绕中医药制度、机制、服务、价格、创新等领域的改革管理展开，如陈曼莉[6]提出：中医药管理应从本身发展实际出发进行改革，包括调节基层医疗机构的补偿和运行机制；调整基本中医服务价格，合理体现中医服务的劳务价值；同时重视基层中医药建设，充实基本医疗服务体系的中医药硬件、人才资源，完善人员考评机制，充实基本公共卫生和医疗服务包中的中医药服务内容。任小巧[14]认为：要实现中医药体系创新，就必须实行中医药管理创新，应加强政府对中医药行业的支持力度，创新中医药行政管理部门的管理模式、中医医院管理模式以及教育模式、研究模式等，巩固中医创新研究根基。

2.1.2.3 中医药管理教育的研究 1991 年，上海科技出版社出版了《中医管理学概论》，本书由郑士杰等[15]主编，研究并探索了现代中医药管理活动中的基本规律和一般方法。本书主要面对全国高等医药院校中医本科各专业开设中医药管理学概论选修课和在职中医药管理人员培训提高的需要，由国家中医药管理局组织编写并审定，为我国第一本中医药管理方面的教材。杨莉[16]认为，在中医药院校管理专业的学生中，应开展中医思维培养，这不仅有利于培养学生坚定中医信念和牢固专业思想，也有利于学生将现代管理技术与中医知识相结合，成为具备与中医药行业业务直接对话的能力的中医药管理人才。还有研究认为，中医药管理人才培养要必须进行模式突破，其主要方法包括：开展面向在职人员的中医药管理高等教育；中医药行业管理人才培养的重点应向高层次发展；中医药管理人才培养重点在于走出学校的围墙；中医药管理人才培养必须进行教与学的角色转换[17]。

2.2 台湾、香港地区的中医药管理

台湾中医药与大陆一脉相承，但其管理有着不同发展和特色。台湾行政院卫生署是中医药管理的最高行政机构，下设中医药委员会、医政处、药政处、药物食品检验局、管制药品管理局等。中医药委员会负责制订中医医疗机构的设置标准、建立资料档案；指导执业中医师医疗业务，制订并实施中医药从业人员在职教育；协助政府推动有关中医药政策及加强与地方中医药界的联系等[18]。而在基层，台湾拥有各县市卫生局药政科、乡镇市有卫生所等机构设置，为居民提供医疗卫生服务。台湾中医药委员会主要工作目标为：中医现代化、中药科学化、中西医一元化、中医药国际化[19]。

在中药药事方面，台湾中药药政管理业务主要由卫生署药政处执行，其职责包括药品品质管理和用药人的行为管理，主要手段包括品质和疗效的监管、中药成分标准化、GMP 和CGMP 认证等[20]。

在立法层面，台湾地区先后颁布了《行政院卫生署组织法》、《中医药委员会组织条例草案》、《卫生署药物食品检验局办事细则》、《药物药商管理法》、《药师执行中药业务》等法规和条例，从组织架构、功能职责等领域明确了相关政府部门对中医药管理范围，并对地区内中医药医疗机构开业要求、人员管理、机构设置、安全要求、医疗业务、医疗实验、药政管理、惩罚条例等均进行了规定，同时对制药企业拥有相关管制要求[21]。

香港在英国殖民统治时期，中医药一直没有合法地位，也得不到重视，中药师执业、中成药使用等没有任何管制措施。香港回归后，传统医药开始走上正规化的道路。 1999 年7 月14 日，立法会通过《中医药条例》，成立香港中医药管理委员会，对中医药法律制订、管制机制、人才培训、科研开发、生产制造等多方面取得了很大进展。 2000 年，香港卫生福利局开展了医疗改革，将中医药纳入公共医疗管理体制，包括在公管架构内提供中医门诊服务，以及在选定的公营医院中引进中医药服务等[22]。

3 存在的问题

虽然，我国中医药事业取得了长足的进步，但在管理领域还存在了一系列的问题，主要包括以下几个方面：

中医药标准化管理亟待进一步加强，尤其是在中医病证诊疗、中药生产、国际中医药教育、中医药管理的标准化等方面，从发展和推广的角度而言，目前仍有很多路要走[23]。

中医药管理体制存在的问题，如：现行的中医、中药行政机制为多头管理，涉及国家发展与改革委员会、工业信息化部、科技部、商务部、农业部、卫计委、工商总局、质检总局、药监局、林业局、中医药管理局等多个部委，管理职能和管理体制均不统一；目前中医药管理队伍薄弱，经过专业培训的中医药管理人才稀缺；各级中医药管理部门缺乏中医药教育管理的职能；中医药科技管理体制不合理，绝大部分科技管理部门缺乏中医药科管人员。中医药立法滞后，现行与中医药有关的法律法规总体上比较分散、不系统。中医药创新体管理模式不适应专业的发展规律[11，14，24]。

综上所述，我国中医药管理的历史源远流长，尤其是在解放后得到了长足的进步，成为我国传统医药传承创新、可持续发展的重要基础。上海浦东新区作为国家改革、开发、开放前沿，也是“国家中医药发展综合改革试验区”，更需要在中医药的管理和体制改革领域不断前行，在实践工作中，探索一套符合发展实际需求，并具有可推广性、可复制性的中医药管理模式，为国家中医药事业的进一步发展提供政策参考。

[1] 刘侠.谈我国古代的中医药管理[J].中国卫生事业管理，1998，117（3）：161-162.

[2] 常存库.中国医学史[M].2 版.北京：中国中医药出版社，2008：92-93.

[3] 华钟甫，梁峻.中国中医研究院院史（1955-1995）[M].上海：中医古籍出版社，1995：2.

[4] 毛泽东.毛泽东文集[M].7 卷.北京：人民出版社，1999：423.

[5] 程兆盛，方明金.我国中医药政策概述[M].北京：中国中医药出版社，2013：144-147.

[6] 陈曼莉.新医改背景下我国基层中医药发展策略研究[D].武汉：华中科技大学，2011.

[7] 中华人民共和国国务院.关于国务院机构设置的通知[Z].1988-08-13.

[8] 中华人民共和国国务院.中华人民共和国中医药条例[Z].2003-10-01.

[9] 中华人民共和国国务院.国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见[Z].2009-05-07.

[10] 刘亚力，夏姗姗.我们需要什么样的中医药法[N].北京商报，2013-03-13（DO1）.

[11] 任壮，杨志云.加快中医药立法完善中医药管理体系[N].中国中医药报，2013-03-08（1）.

[12] 孙东东，田侃，邵辰杰.浅析中医药立法名称与中医药管理[J].中国卫生事业管理，2013，300（6）：445-447.