国企改革还需细则

◎ 文 《法人》见习记者 王映

国企改革还需细则

◎ 文 《法人》见习记者 王映

是积极推进还是稳妥保守？是坚持市场化原则还是强调政府监管？新一轮国企改革的纲领性文件似乎并没有提供具体的答案，但提供了足够的解读空间，下一步将出台怎样的执行细则无疑更令人期待

千呼万唤始出来。作为国企改革顶层设计方案“1+N”中的“1”，2015年9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式发布。由此，一场关乎中央和地方15万家国有企业、100多万亿元资产和3000多万国企职工利益的深化改革攻坚战，拉开了帷幕。

过去的30多年时间里，作为中国经济的主角，国有企业改革伴随着中国经济的大潮几经起落，其中隐含的中国式变革的丰富性无与伦比。围绕着市场化这一终极主题，从放权经营，到政企分开，从建立现代企业管理制度再到以股份制为主要形式的现代产权制度改革，中国国企在经历过“摸着石头过河”的市场经济启蒙阶段之后，实现了体量做大、保值增值和应对市场挑战等目标，改革成效有目共睹。

然而，随着市场经济的深入发展和利益群体的逐步形成，诸多体制机制性矛盾与问题逐步凸显，改革也逐步步入“深水区”，加之整体经济下行压力增大、国企利润下滑趋势明显，对新一轮改革的呼声渐强。

在这样的背景下，新的《指导意见》以及国务院于9月24日正式发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《混改意见》）中，明确提出的国企分类监管、从“管企业”转向“管资本”、股权多元化、国企重组整合，以及高管“双轨”管理等诸多亮点和突破得到了业界的一致认可。但同时，文件对混合所有制改革着眼稳妥、强调党组织的政治核心作用，以及对垄断领域问题的回避等问题，让很多人对未来细化落实和改革进程持保留态度，其背后在市场化和强化监管之间的平衡难度也颇耐人寻味。

但始终不变的是，国企改革在之前和未来时间里，仍旧是一个时代性的话题，再次扬帆起航的改革，究竟在未来会交给中国经济和国民一个什么样的答卷，所有人都在期待。

从放权到分权

自1978年十一届三中全会以来，国企改革可分为放权分权阶段、建立现代企业管理制度阶段以及股份制改革阶段。

1978年，党的十一届三中全会确立了以扩大企业自主权为主要形式，调整国家与企业之间利益关系的国有企业改革方针，在企业内部建立各种形式的经济责任制，在企业领导体制上实行厂长（经理）负责制。国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等五个文件，赋予国企自主经营的权力，同时推进利税改革，实现国企放权让利。

1979年初，国家在北京、天津、上海选择了首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等8家企业作为扩大自主经营权的试点。1980年6月底，实施扩权试点企业总数超6000家，试点企业总数占全国预算内国营工业企业数的15%，产值占60%，利润占70%。

1985年至1992年，为国企改革的分权阶段。1984年党的十二大，中央明确了增强国有大中型企业的活力是经济体制改革的中心环节，并指出改革的基本思路是沿着所有权和经营权分离的原则逐步推进政企分开。在所有权与经营权分离的条件下，出现了承包经营责任制、租赁制、资产经营责任制、税利分流以及股份制试点，探索搞活企业的多种经营方式。

1984年至1986年，北京、上海、广东、四川、辽宁等地的部分集体和国有中小企业纷纷开始股份制试点。在股份制的燎原之火下，截至1988年底，全国共有3800家股份制企业，其中800家由国有企业改制而来，60家发行了股票，其余3000家原是集体企业。股份制在助力国企改革步伐前行的同时，市场也出现了监管制度缺失，结构混乱等问题。

1992年10月，党的十四大提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。从此，我国成功地进行了计划、价格、财税、金融等宏观经济体制的改革，市场决定价格的机制基本形成，国有企业必须遵循价值规律进行生产经营；银行对企业的贷款开始按照商业化的原则发放，各级财政对国有企业的经营性补贴基本取消，促进国有企业的预算约束逐步硬化。从而，大大加快了国有企业进入市场的步伐。

现代管理和抓大放小

1993年至2002年的十年时间里，建立现代企业管理制度成为国企改革的主旋律。

1993年11月，中共中央十四届三中全会提出，“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向”，现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。

1994年7月1日，酝酿已久的《公司法》正式颁布，中国的企业终于步入与国际惯例接轨的规范化管理时期。国有企业规范的公司制改革步伐加快，推动国有资本进入市场。

同年11月，国务院确定了100户企业作为现代企业制度试点。这与同时进行的万家企业进行合资改革，千家企业进行公司制改革，以及18个城市兼并重组破产试点被一并称为“万千百十计划”。1997年试点结束时，只有17户实行了投资主体多元化的股份制，大多数企业选择了国有独资公司的形式。

也正是在这一时期，国企迎来了时代的寒冬，1993年至1995年，国有企业亏损面超过40%，下岗职工首次出现，失业人口开始成为社会问题 。

国有资产管理委员会的成立，和积极推行股份制的提出，让2003年成为了国企改革历史上的又一座里程碑

1996年，国企亏损达到了前所未有的程度，两大股市上市成为救活国企的“救命稻草” ，股市代替国家财政成为输血工具。这一年，一个由上而下的“抓大放小战略”渐渐成型。

1997年，在非公有制经济被质疑和亚洲金融危机的背景下，党的十五大对国有企业改革进一步做出了重大部署，对国有经济进行了战略性调整，国有企业战略性改组步伐加快，一种新的“国退民进”战略被提出。

“国退民进”的浪潮在1998年被深化，也意味着20年以来以机制转换和放权搞活为主题的国有企业改革运动终结。在此后四年间，中小企业私有化继续进行，而大型国企逐步迎来拆分重组的高潮。在中小企业产权转换放开、国有资本部分竞争性行业中“坚决撤出”的同事，国有企业在关系国民经济命脉重要行业和关键领域的强势垄断格局初步奠定。

在1994至2002年八年中，关闭破产政策在全国实施，共关闭破产项目3080个，涉及核销银行呆坏账准备金1995.4亿元，安置职工约530万人。不仅推动了国企布局优化和结构的调整，也促进了企业优胜劣汰机制的建立。

2002年，国有企业拿出了实现利润3786亿元的辉煌成绩，但由于长期法制监管空缺和过分强调国企激励机制，使得国企在改制中出现了大范围的严重腐败现象。

随着，国企经营机制改革和产权改革落下帷幕，新的问题又待新一轮的改革来解决。

改革进入“深水区”

国有资产管理委员会的成立和积极推行股份制的提出，让2003年成为国企改革历史上的又一座里程碑。

2003年的十六届三中全会，进一步指出“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”。在新的国有资产管理体制推动下，国有企业改革进入了以股份制为主要形式的现代产权制度改革新阶段。

同年4月挂牌成立的国有资产管理委员会，管理总量17.84万亿元的国有资产、15.9万家国有及国有工商控股企业。这是政府机构设置首次实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，并在逐步建立的国有资产管理制度中，将国有企业设定为与一般商业公司相同的主体，以营利为目标的私法主体，接受公司法的约束。

国资委成立后，开始实施国有企业间兼并重组，数量减少到11万多家，央企减至113家，控制了重要行业和关键领域逾80%市场份额。

在2003年到2013年的十一年间，国企改革主要集中于五大方向：加大股份制改革力度；推进股权分立改革；建立董事会；主辅分离、辅业改制；继续实施政策性破产。

同样至此，中国经济和产业结构发生了从轻型化向重型化的重大转型：民企被排挤至产业链下游，而大型国企则全盘控制上游垄断型行业，“国退民进”被彻底终结。

自2004年的宏观调控之后，国企在资源型领域中的垄断地位得到了空前的巩固。2006年1月，中石油成为亚洲最盈利的公司。8月，中国移动成为全球市值最高的电信运营公司。10月，中国工商银行成为世界第一大银行。

这一过程中备受质疑的，是国企“做大”势头强劲的同时，民企生存空间也受到了极大挤压。据统计，与2005年相比，2006年，中国个体户数量减少了15%，2007年，私有部门占国民经济的比重实际上已经开始下降。

同样受到争议的，是以行政模式运作的国资委，压制、破坏了公司治理和股权管理的一般原则，导致国有企业缺乏效率，甚至再次出现了亏损。

针对国有企业的诸多问题，对开启新一轮国企改革的呼声越发高涨。2013年11月的十八届三中全会，吹响了“进一步深化国有企业改革”的新号角。

2014年2月，中国石油化工股份有限公司在垄断性国有企业中“打响第一枪”，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，此举被视为混合所有制改革的破冰之举。此后，“四项改革”试点、央企负责人薪酬改革方案亦稳步推出。

2014年10月底，国有企业改革领导小组成立，国务院副总理马凯任主任。国企改革领导小组的成立，解决了之前国资委统筹乏力的尴尬局面，同时，加快了改革方案的制订进程。

重压之下市场化维新

“此轮国企改革所处的经济环境，和20世纪90年代的那轮改革背景有相似之处。”对外经贸大学公共管理学院教授李长安向《法人》记者分析，不容乐观的国际经济和处于下行压力中的国内经济，让两轮国企改革都处于相似的严峻处境。

据统计，在最近四年中，国有企业利润分别于2012年和2014年两次出现负增长。而根据财政部网站数据显示，2015年前7月，国有企业利润总额14157.9亿元，同比下降2.3%。其中，中央企业10046.7亿元，同比下降4.5%。在国有企业整体效益不佳的情况下，开启改革成为必然。

另一个大的背景，是扮演着“国有企业出资人”角色的国资委，作为“管人、管资产、管资本”的全能型机构所收获的评价一直“毁誉参半”。

国资委在实现国有企业保值增值的功绩得到了肯定。国有及国有控股企业实现营业总收入从2003年的10.73万亿元，变为2014年的48.06万亿元。伴随着国有资产的总规模和覆盖范围的扩大，对于在国资委管理之下，国有企业定位不明确、政企不分等诸多根本性问题、历史遗留问题得不到解决的负面评价亦不绝于耳。

为了解决以上问题，十八届三中全会决议作为新一轮国企改革纲领性文件，明确了以实现国企功能为改革导向。

中国政法大学研究生院常务副院长李曙光向记者总结决议明确了四点改革重点：一是提出“积极发展混合所有制经济”；二是明确要求“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”，改革、组建国有资本控股、运营、投资公司；三是推行国有企业将实行分类改革；四是健全公司治理结构。

此次《指导意见》对决议提出的若干经济体制改革目标的具体化，更多地定位于对具体问题进行点的突破。而下一步，作为“国企改革顶层设计”的《指导意见》将在细化落实中被如何解读，成为预测改革走向的关键。

其实在此次文件出台后，部分此前对其具有很高期待的业内人士表示了失望，主要意见针对文件所确立的渐进改革模式和可能引起双重解读的模糊之处。甚至有观点认为文件中69次提到党的领导，仅3次提及企业家，这就是一种倒退。

多数受访者指出，十八届三中全会明确提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用”，因此，应将“市场化”视为此次国企改革的基础原则和衡量标准。

中国人民大学经济学院副院长刘瑞教授在接受记者采访时认为：“顶层设计必定会存在着模糊和变通的可能性，这种解读空间应该是被允许的。但是大的方向不能违背，细节做法则需要细化、实践。”

在《指导意见》中，诸多市场化新提法成为亮点，比如：强调由董事会聘用经营层；推行职业经理人制度，内部培养和外部引进相结合；引入员工持股制度；强调国有企业和其他类型企业交叉持股、相互融合等。

“是积极推进还是稳妥保守，不同的态度下会出现不同的解读。”李曙光担忧解读的不统一可能将造成执行层面比较模糊，导致后期协调成本会非常高。

多位专家对记者表示，各部委、机构的认识与态度、具体方案制订的快慢等，都需要在实施过程中进一步协调。而从历史的角度解读，是强调政府在国有企业改革中的重要性，还是坚持市场为资源配置中的决定性因素，是今后协调过程中的关键。

混改成为突破口

在《指导意见》出台十天后，《混改意见》作为“N”份配套文件中最关键也最受关注的一环顺产而出。

其实早在该文件出台前，混合所有制改革便被视作此轮改革的重要突破口。

1.中国南车集团公司

2.中国普天信息产业集团公司

3.机械科学研究总院

4.中国船舶工业集团公司

5.中国核工业集团公司

“混合所有制改革对搞活国有经济至关重要。”李长安对记者分析，在股份制经济的环境下，国有经济和民营资本的相互参股增强国有经济的控制力。而在国有经济当中引入民间资本，将会实现资本的杠杆效应，以较少的资本来搞活大型企业，激活国有经济的活力。

随着混改的深入，企业的市场适应能力也将增强。在过去较为单纯的国有股份制之下，企业对于市场外部变化反应并不灵敏。而外部资本的引入，将使企业管理水平提高，同时提高决策的科学性、灵活性也有所提升。

李长安还指出了在此轮改革中，混改可能担负的另一层使命：实现国有经济的有进有退。“有进有退”早在十五届四中全会中就已经提出，而混合所有制改革为实现有进有退、有所为有所不为提供了一个非常好的途径。

参考此前地方国企所公布的改革方案，多地都设定了混改的比例目标。而在《指导意见》中，明确了要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

同时，鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股，提出试点先行，健全审核程序，规范操作流程，严禁暗箱操作，防止利益输送。

中国政法大学教授李曙光告诉记者：“混改涉及国有资本进退的问题，内容比较复杂，牵涉到哪些企业可以混改、参与主体、混改主导权等问题。”因此《指导意见》中，针对混合所有制改革的态度相对稳妥。

而对于随后出台的《混改意见》，业界普遍认为将顶层设计方案中较为原则性的表述，进行了更清晰的解读，对政策尺度和可操作性进行了细化。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁就表示，《混改意见》通过含义列举等方式，明晰了国企混改政策的尺度和界限，把国企的混合所有制改革向集团公司层面延伸，并对公司治理方面进行了更为实在的表述，同时让国企改革的审批程序更加明确化和简化。

除此之外，刘瑞向记者指出了混合所有制改革中另一个需要重视的因素——信息透明。“原来国有资产流失的案件中，很多情况都是少数经理层合谋把企业给卖了，广大员工不知情、上级不知情、社会也不知情，最后等到变成了事实，媒体披露才引起震动，这是要在这次改革中避免的。”他强调，要把改制置于社会监督之下，让每一笔转制交易都让老百姓和利益相关者知道。