公办高等职业院校基于企业化管理的治理体系研究

文/孙建

一、公办职业院校走向治理的必然性

我国公办高等职业教育兴起于20世纪80年代初，历经30多年的发展，为我国经济社会发展培养了大批应用型人才。随着经济社会的发展，原有的带有计划经济色彩的管理体系已经不能适应发展的要求。从外部体系看，随着政府职能转变，政府与职业院校之间关系正在重新定位，职业院校与行业企业正逐步走向融合，职业院校之间的竞争加剧;从院校内部关系看，职业院校内部事务越来越纷繁芜杂，行政已经不能包揽一切，去行政化的呼声越见强烈，满足利益相关者的诉求是职业院校走向治理的必然。

(一)政府职能转变推进职业院校走向治理

在传统政府与职业院校关系上，政府是公办高职院校教育资源的提供者和管理者，无论在招生就业、对外交流，还是在办学资源投入、项目审批与资金分配、办学评估与业务指导等方面，政府都占据主导地位。随着经济社会的发展，政府职能在高等教育领域逐渐转变。自20世纪80年代中期开始，我国进行了持续不断的扩大和落实大学办学自主权，大学的自主办学意识、大学内的学术权力意识以及社会参与大学治理意识开始觉醒，这些趋势应当被视为不自觉地适应大学需求的治理改革。[1]90年代后期以来，随着市场经济体制的建立和完善，要求职业院校具有主动适应经济和社会发展需要的能力，原有的中央集权式的管理导致公办职业院校市场竞争力缺乏、办学主动性显弱、教育服务质量不高、院校同质化现象严重。2010年，国家教育体制改革试点工作全面启动，“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”是改革试点的主要任务之一，而完善大学治理结构则是建设现代大学制度的核心。[2]2010年7月29日发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020)》提出建立新型政府与高校关系的战略方针。强调要转换政府职能，保障与扩大学校自主权等，构建政府与学校之间，特别是与重点高等学校之间的新型关系。随着政府职能的逐步转变，政府与院校之间的关系正在重构，政府对公办职业院校的干预有所改善，院校办学自主权逐步加强，公办职业院校迎来了治理改革的机遇。

(二)去行政化的呼声推动职业院校走向治理

随着职业院校的不断发展，职业院校所面临的事务越来越复杂，如参加各类技能大赛、申报各级各类项目、迎接各级各类评估等。在职业院校管理事务纷繁复杂的今天，行政权力如果继续大包大揽，不仅不能达到预期的管理效果，反而会挫伤学术权力组织和群众组织的积极性，造成行政权力既干不好本职工作，也管不好全局工作的局面。因此，职业院校需要打破行政垄断，避免行政干预，让权于学术组织，让学术组织真正按照学术发展规律管理学术事务，遵循人才培养规律科学开展人才培养工作。

(三)职业教育的市场性倒逼院校走向治理

职业教育既具有公益性，更具有市场性。职业教育的市场性倒逼公办高职院校积极参与市场竞争，按照市场规律办学，按照市场的需求开展人才培养;倒逼高等职业院校充分利用各种办学资源，提高办学效益，增强自身竞争能力，提高人才培养质量和办学水平。公办高等职业院校办学由封闭逐步走向开放，由一元主体走向多元合作，由校企合作走向产教融合。高等职业院校已经逐步树立主动服务意识，改进服务态度，吸引优质生源;主动淘汰不适应产业需要的专业，优化专业结构布局;主动关注教育质量，提高办学水平。公办职业院校已经逐步走出了计划经济时代固步自封的影子，与利益相关者开展广泛而深入的合作，从而提高人才的市场竞争力。

二、企业化管理与院校治理的内在契合

这里所讲的企业化管理并不是在公办职业院校中全盘照搬企业管理模式，而是在保持高等职业院校事业单位公益性的基础上，通过引进企业管理模式，借鉴企业管理方式，强化公办职业院校的市场性，从而提高管理体系运行效率，提高人才培养质量和社会服务水平。

企业化管理与院校治理之间在法人治理结构、去行政化的管理体系、绩效管理机制等方面有着本质的联系，存在内在的契合点。

(一)法人治理结构方面的契合

法人治理结构，又译为公司治理，是现代企业制度中最重要的组织架构。狭义的公司治理主要是指公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系，广义的公司治理还包括与利益相关者 (如员工、客户和社会公众等)之间的关系。《现代职业教育体系建设规划 (2014－2020年)》指出:职业院校设立理 (董)事会，50%以上的成员要来自企业、行业和社区。设立专业指导委员会，50%以上的成员要来自用人单位。完善体现职业教育特色的职业院校章程和制度，明确理 (董)事会、校 (院)长、专业指导委员会和教职工代表大会的职权，提高职业院校治理能力。这种改革是公司治理理论在职业教育领域的运用，其本质就是借鉴企业管理模式，在职业院校内部实施企业化管理。

(二)去行政化管理方面的契合

去行政化，简单地说，就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。去行政化的精髓，不仅是取消行政级别，更在于规范行政权力，督促权力恪尽职责、恪守边界。去行政化的管理体系打破行政垄断的格局，能够让职业院校专家、教授等专技人员更多参与到职业院校行政与决策、实施与保障、检查与监控等事务中，在质量保障体系中发挥更大的能量，为职业院校人才培养提供更有效的保障。

(三)绩效引导下的用人机制方面的契合

目前事业单位虽然实施了岗位聘用和开展了绩效工资改革，但据调查，68% 的受访者认为:工作性质难以量化，难以考核，搞绩效也是假绩效、伪绩效;58% 的受访者认为:“绩效考核往往还有一定的潜规则，如少数人说了算。[3]由此可见，改革成效尚不明显，改革并没有真正触及人员的流转及其带来的社会保障问题。而高等职业院校实行企业化管理后，人员性质属于企业编制，所有人员纳入社会保障体系，根据绩效考核结果决定薪资标准、职务升降和去留问题。员工也可根据个人工作情况自主选择去留，真正实现员工与职业院校之间的双向选择。绩效引导的灵活用人机制不仅增强了高等职业院校的办学活力，也增强了员工主动服务的意识和动力，同时也尊重了员工的自主选择，实现了职业院校与员工之间的共赢，达到共同治理的目标。

三、基于企业化管理的高等职业院校治理体系的构建

从职业院校的外部环境看，企业化管理一种外部管理体制，是政府、企业等职业院校外部利益相关者参与院校治理的诉求;从职业院校内部环境看，企业化管理说是一种内部管理机制，是职业院校内部利益相关者参与院校治理的诉求。基于企业化管理的职业院校治理体系是外部体制与内部机制结合体。

(一)高等职业院校外部治理体系的构建

职业院校外部治理体系主要指政府、行业企业、科研院所与职业院校之间的关系。基于企业化管理的职业院校治理体系中，政府主要发挥主导作用，企业主要发挥指导作用，科研院所主要发挥把脉作用。

1.发挥政府主导作用，引导院校参与市场竞争。政府职能更多的是“掌舵”而不是“划桨”，是“办教育”而不是“办学校”，是高等教育服务的“提供者”而不是“直接生产者”。[4]政府要改变大管家的形象，从繁杂的行政事务中解脱出来，放权给职业院校，比如专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等。政府可参照“负面清单管理模式”，明确列出职业院校不可为的清单，明晰政府与职业院校的关系，实现管办分离。政府管理主要引导职业院校发展方向，构建职业院校间的竞争机制，通过经济杠杆等手段激励职业院校积极参与市场竞争。

2.发挥行业企业指导作用，帮助院校实施企业化管理。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出:鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用。由此可见，行业企业和职业院校都是职业教育的重要办学主体。行业企业是职业院校的合作伙伴，校企合作某种程度上决定了人才培养的质量。行业企业不仅了解人才培养需求，更具有成熟的企业管理经验，发挥行业企业的指导作用，不仅为职业院校企业化管理提供可供参考、甚至直接借鉴的经验，校企双方在共同的企业管理模式下，有利于形成平等的对话与合作平台，为双方的深入合作奠定了良好基础。基于企业化管理的校企合作，不再是人才的需求与供给的简单关系，而是在模式、体制机制方面深层次的产教融合关系。

3.发挥科研院所的把脉作用，助力职业院校稳健快速发展。科研院所在行业企业发展研究、高等职业教育发展研究等方面具有独特的优势，能够对职业院校发展过程进行把脉，对职业院校人才培养水平进行诊断，能够帮助职业院校构建职业院校治理体系与治理机制，为职业院校发展指明方向。因此，科研院所是职业院校外部治理体系的重要力量，充分发挥科研院所的作用，能够助力职业院校稳步快速发展。

(二)内部治理体系的构建

从利益相关者的角度分析，内部治理体系可以理解为职业院校内部党委、行政、教授、员工、学生之间的关系。我国理论界目前倡导和实践的“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的大学制度雏形正是治理理论在我国大学的自觉不自觉的实践。

1.党委负责职业院校的决策和监督作用。基于企业化管理的治理体系中，党委依然是学校的决策和监督部门，肩负对重大问题的决策和领导责任，负责对学校发展方向，目标规划，重大经济项目的决策和对经费预决算的审批，党委成为职业院校全面工作的领导核心，坚持民主决策，科学决策。同时，党委具有对重大决策执行情况的监督权，有权对校长执行情况进行监督、检查和纠正。

2.聘用制下的行政负责决策的实施。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例 (中共中央[2010]15号)》指出，高等学校实行党委领导下的校长负责制。企业化管理下的职业院校治理体系中，校长依然在党委的领导下负责全校的工作。与传统不同的是，校长等行政人员不再由政府任命，而是在职业院校利益相关者的监督下，采用公开招聘或竞聘的方式产生，并由学校聘用，行政人员不再拥有行政级别，校长在职业院校党委的统一领导下，按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。

3.教授从业务角度开展教育教学治理。基于企业化管理的治理体系中，教授不属于行政体系，而属于业务体系。行政体系和业务体系两条线并行不悖，分工合作，各司其职。教授是重要的利益相关者，在教学，科研、学风建设、校风建设等方面具有积极作用。在传统的管理体系中，教授的功能难以发挥，而在基于企业化管理的治理体系中，教授在业务上具有话语权，从业务角度开展教育教学治理。

4.教职工、学生等利益相关者共同实施院校治理。民主管理是基于企业化管理的治理体系最鲜明的特点。政治权力、学术权力、行政权力等权力组织与普通教职员工、学生等非权力组织一起构成民主的主体。基于企业化管理的治理体系中，所有事务都需要通过相应组织进行表决，杜绝了“一言堂”。内部权力组织主要通过党代会、教授委员会、校务委员会等形式来体现决策、实施、监督的民主;内部非权力组织主要通过工会、教职工代表大会、学生代表大会以及校务公开制度等形式来实施民主管理。

基于企业化管理模式构建的职业院校治理体系符合职业教育特点和治理理论的要求，是治理理论和国家职业教育政策在职业院校的具体实践。虽然，目前国内只有少数公办高等职业院校开展了实践，也许还不太成熟，但代表了发展方向，值得研究和实践。

[1]杨纳名.大学治理的必要性与可能:治理理论的大学实践[J]河南师范大学学报 (哲学社会科学版)，2009，(11):240.

[2]成立.高校教师职务聘任制改革——基于大学治理理论的视角 [J].教育界，2013，(3):16.

[3]新华日报.事业单位企业化管理难点在哪里[EB/OL].http://xh.xhby.net/mp2/html/2010－10/18/content_287320.htm.

[4]尤献忠，张丽平.论高等教育服务提供社会化:基于治理理论的视角[J].高教探索，2007(6):43.