建立健全社会保障待遇确定和正常调整机制

■文/邓大松　薛惠元　仙蜜花

建立健全
社会保障待遇确定和正常调整机制

■文/邓大松薛惠元仙蜜花

作为全面深化改革的重要组成部分，社会保障制度的改革和发展无疑成为“十三五”规划的亮点。其中，“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”是全面深化社会保障制度改革的重点之一，也是十八大和十八届三中全会明确提出的社会保障重点改革任务。该项改革不仅关系到广大人民群众的切身利益，也关系到社会保障制度的可持续发展。

待遇逐步改善

社会经济的快速发展以及人们对社会保障项目的诉求迫使政府不断调整社会保障项目待遇水平，以提高人们的生活水平。

养老保险方面，企业职工基本养老金连年调整，城乡居民基础养老金调整刚刚启动。首先看企业职工基本养老保险，2005—2015年间，国家连续11年以10%左右的幅度上调企业退休人员基本养老金，2015年全国企业退休人员月平均养老金达到2277元，是2005年的3.25倍，企业退休人员基本养老金上调幅度大大高于同期的通货膨胀率，个别年份超过了城镇单位就业人员平均工资增幅；实践中，企业退休人员基本养老金调整方式以普遍调整为主，并适度向高龄人员、军转干部、艰苦边远地区人员、有高级职称的专业技术人员等群体倾斜。企业退休人员基本养老金的调整，对于保障退休人员的基本生活，缩小与机关事业单位退休人员之间的养老金差距起到了重要作用。其次看城乡居民基本养老保险，2014年7月1日起，全国城乡居民基础养老金最低标准由每人每月55元上调至70元，实现了自2009年新农保制度建立后中央基础养老金最低标准的首次上调。实践中，许多地方之前已相应提高了基础养老金标准。

医疗保险方面，基本医疗保险待遇水平稳步提高。首先，统筹基金最高支付限额逐年提高。从2009年起，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合的统筹基金最高支付限额分别提高到了当地职工年平均工资、当地居民年人均可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍以上；2012年，新农合政策范围内统筹基金最高支付限额又提高到全国农民年人均纯收入的8倍以上，且均不低于6万元。其次，住院和门诊费用医保报销比例不断提高。2010年城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用报销比例为60%左右，2015年提高到75%左右；政策范围内门诊费用报销比例达到50%。再次，大病保险水平不断提高。2015年大病保险对患者经基本医保支付后需个人负担的合规医疗费用实际支付比例达到50%以上。

工伤保险方面，一次性工亡补助金大幅提升，长期待遇也稳步提高。工伤保险待遇调整机制始于 1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》，该条例规定每年调整一次工伤保险待遇。2003年颁布的《工伤保险条例》以及2010年修订的《工伤保险条例》中均规定：“伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费由统筹地区社会保险行政部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况适时调整，调整办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。”另外，2010年修订的《工伤保险条例》中提高了部分工伤待遇，如将一次性工亡补助金由原来的48—60个月的统筹地区上年度职工月平均工资，提高至上年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。

失业保险方面。《失业保险条例》规定“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”；《社会保险法》规定“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准”。也就是说，《失业保险条例》《社会保险法》只对失业保险待遇作出了原则性的规定，将失业保险待遇的确定和调整权限交给了地方政府。从实践来看，各地基本都是按照统筹区域内最低工资标准来确定失业保险金标准，标准基本介于当地最低工资标准的60%—80%之间，个别地区最高可达到90%（如北京）或100%（如江苏）。

最低生活保障方面。自低保制度建立以来，低保标准的确定越来越科学，且初步建立起了低保标准与物价上涨挂钩的动态调整机制。1999年和2007年全国城市低保和农村低保标准分别为每人每月149元、每人每月70元；2014年全国城市低保和农村低保平均标准分别为每人每月411元和每人每月231元，全国城市低保和农村低保月人均补助水平分别为286元和129元。1999—2014年间，全国城市低保标准年均增长7.0%；2007—2014年间，全国农村低保标准年均增长18.6%。

调整尚存问题

养老保险方面。企业退休人员基本养老金的“十一连调”带来了一系列的问题，如出现了早退休、早调待、缴费少的养老金水平反而要高于晚退休、晚调待、缴费多的养老金水平的现象；又如养老金待遇的连年调整导致部分地区养老保险基金收不抵支，财政补贴负担沉重，给制度的可持续性带来挑战；再如，待遇的连年上调具有一定的随意性，给人带来“心里不踏实”的感觉。与企业退休人员基本养老金“十一连调”形成鲜明对比的是，城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，自2009年试点以来的6年间只上调了一次，在物价不断上涨的背景下，其相对保障水平不断降低。

医疗保险方面。总体来看，我国医疗保险的待遇确定和调整机制还存在地区间调整频率和幅度差异较大、地区之间相互攀比、随意性较强等问题。

工伤保险方面。在实际操作中，大多数省份根据地区实际情况制定工伤保险待遇调整的政策，但是调整的随意性较大，即使在统筹地区内部也存在着调整政策不衔接现象。在调整周期上，有的地区每年调整一次工伤待遇，有的地区每两年调整一次，而有的地区则三年或者更长时间调整，使得待遇增长幅度严重滞后于当地经济发展水平。在调整方式和调整内容上，地区间的差异也较大，部分统筹地区采用普调方式，对一级至六级伤残待遇进行调整，而有的地区只调整一级至四级等部分伤残待遇。如此缺乏整体性的、随意的调整不仅导致较大的工伤保险待遇区域差距，而且会加重部分地区的工伤保险基金支付压力。

失业保险方面。首先，现行的失业保险金计发办法只与缴费年限挂钩，而与参保者的缴费基数和缴费额不相关联，使制度的激励效应大打折扣。其次，按照最低工资标准的一定比例来确定失业保险金标准的做法，使得失业保险金标准偏低，失业人员的生活得不到充分保障。当前我国失业保险基金结余过多，2014年失业保险基金累计结存额是当年基金支出额的7.2倍，基金结余过多固然有缴费率过高的原因（2015年国家将失业保险费率由原来的3%降为2%），但保障水平偏低也是其中一个重要的原因。因此，随着社会经济的发展及人们实际生活成本的提高，亟需完善失业保险的待遇确定和调整机制。

最低生活保障方面。首先，当前的低保标准偏低，只能保障低保对象的吃饭穿衣。其次，低保标准的调整赶不上当地职工工资的增长幅度，低保标准没有起到缩小贫富差距的作用。最后，各地在调整中还存在着标准和周期不规范、调整方式较为单一、大多数为应急措施、调整参数不科学等问题。

总体来看，当前社会保障各项目的待遇确定与调整机制并不完善，与待遇调整相关的调整时机、调整幅度、调整参数、调整依据等都有较大的随意性和不确定性，且各地的调整措施存在较大差异。这不仅会影响人们对社会保障待遇水平的预期，也将对整个社会保障制度造成不良影响。在“十三五”规划即将开启之际，亟需加快建立健全社会保障待遇确定和正常调整机制的步伐。

调待的目标和原则

关于养老金待遇确定和调整的目标。对于城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位基本养老金）而言，待遇调整的目标为：既要保障退休人员的基本生活，并使其分享到经济发展成果，又不能给基金和财政带来过多的压力和负担。对于城乡居民基本养老保险而言，要以上年度全国农民人均纯收入为待遇基数、以合理替代率为待遇调整目标、综合考虑经济发展和物价变动等情况，建立起城乡居民基础养老金待遇确定机制和正常调整机制。

关于养老金调整机制应遵循的原则。第一，为保证“退休”人员基本生活相对水平不降低，要考虑物价上涨因素。第二，为了能使“退休”人员分享经济发展成果，待遇调整要考虑到经济增长因素，且待遇调整不能给经济发展带来负担。第三，要进行科学的、正常的调整，而不是人为的、主观的、行政命令式的调整。第四，为实现制度的完全并轨、体现公平性，企业和机关事业单位退休人员实行完全一致的基本养老金调整机制，且退休人员基本养老金与城乡居民基础养老金同步调整。第五，退休人员基本养老金实行普遍调整与特殊调整相结合的原则，城乡居民基础养老金仅实行普遍调整。普遍调整方面，建议实行按基本养老金水平和缴费年限调整。其中，按基本养老金水平调整体现公平和保基本；按缴费年限调整，加强了与缴费年限挂钩力度，体现了多缴多得、长缴多得。特殊调整方面，为了公平起见，建议仅向高龄老人、艰苦边远地区的退休人员、军转干部、困难群体倾斜，不再向具有高级职称的退休专业技术人员倾斜。

关于养老金调整的启动机制。对于职工基本养老保险，基本养老金的调整应参照物价变动率和实际工资增长率两个指标。对于城乡居民基本养老保险，基础养老金的调整应参照物价变动率和农民人均收入增长率（原因在于城乡居民基本养老保险的参保对象主要是农民，城镇非就业人员的数量较少且收入较低）两个指标。笔者认为只有当物价变动率、实际工资增长率（农民人均收入增长率）均大于0，或者物价变动率小于等于0、实际工资增长率（农民人均收入增长率）大于0且实际工资增长率（农民人均收入增长率）大于物价变动率的绝对值时，才启动养老金调整机制（见表1）。

关于养老金调整的频率与时间。养老金的调整频率不宜过于频繁，一般情况下，每年最多启动一次调整机制；但在出现严重通货膨胀的特殊年份，可以在年内启动应急调整机制。鉴于每年1月份上一年度的相关统计数据尚未公布，建议养老金调整的时间确定为每年的7月1日。

关于养老金调整的基数与系数。养老金调整的基数为上一年度的基本养老金（职工基本养老保险）或基础养老金（城乡居民基本养老保险）。由于我国通货紧缩的情形比较少，这里暂不考虑物价变动率小于等于0的情形（即情形三），仅给出情形一下的养老金调整系数计算公式。设t年的养老金调整系数为tf，t-1年的物价上涨率为1-tP˘（＞0），t-1年的实际工资增长率或农民人均纯收入增长率为1Ψtg（1Ψtg ＞0），退休人员和城乡老年居民分享经济发展成果的比例为 x（0＜ x＜100%），则养老金调整系数的计算公式为：当≥ 1Ψtg时， tf=；当

建立健全其他社会保障项目待遇确定和正常调整机制

针对医疗保险，应根据经济发展水平及实际医疗费用增加情况，动态确定和调整基本医疗保险待遇。逐步提高基本医疗保险最高支付限额和住院、门诊费用报销比例，“十三五”期间城镇职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用和门诊费用支付比例分别达到85%和60%左右；逐步提高大额医疗费用和重特大疾病保障标准，基本医疗保险待遇的提高应向大病和困难人群倾斜；逐步提高财政对城镇居民基本医疗保险和新农合的补助标准；扩大国家医保药品目录。

表1　退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金调整启动机制

针对失业保险，国外失业保险的待遇确定主要有三种方式：一是按失业者失业前工资的一定比例支付，二是按固定的支付额，三是按固定的支付额加失业前工资的一定比例。国外失业金标准较多地参考了失业者失业前的收入水平。我国应改变失业金与最低工资挂钩的做法，借鉴发达国家的经验，以失业者失业前的工资水平为基础，同时综合考虑经济发展、物价水平、缴费年限、年龄结构、家庭赡养情况等因素，实行差别待遇的发放标准。

针对工伤保险，为保证工伤保险待遇调整的科学性和规范性，应对工伤保险待遇调整幅度、调整方式和内容作出统一的规定。考虑到经济发展及实际医疗卫生费用的上涨，建议每年调整一次工伤保险待遇，可以采用普调方式，参考经济发展水平和物价上涨指数，调整一级至六级伤残待遇。

针对最低生活保障，其待遇调整应坚持科学性、动态性和规范性原则，充分考虑到生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高情况。民政部2011年印发的《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》已经给出了“科学确定城乡低保标准和调整的方法”，包括基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法等，未来应进一步完善城乡低保标准动态、适时调整机制，健全救助标准与物价上涨挂钩的联动机制，逐步提高城乡最低生活保障水平，保证在“十三五”期间城乡居民最低生活保障标准年均增长8%以上。当然，最低生活保障标准应低于最低工资标准。

总之，“十三五”期间将建立与经济社会发展和人民生活水平、职工收入增长相适应的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，为全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系、实现全面建成小康社会的宏伟目标增砖添瓦。■

作者单位：武汉大学社会保障研究中心