加拿大市长的决策之栽

郑国栋

2006年，约瑟夫·方塔纳回到了阔别十几年的故乡——加拿大安大略省的伦敦市。这里是他政治起家的地方。1978年他开始当伦敦市的议员，10年之后，当选为联邦议员，一直干到2006年。

他想回来竞选这个城市的市长。伦敦市地处安大略省的西南部，在五大湖中的伊利湖和休伦湖之间，多伦多的西南方，正好位于从多伦多去美国底特律的路上。该市有36万多人，是加拿大的第11大城市。该市划分成14个选区，每个选区选出一个市议会议员，和市长组成市议会。市长由全市选民选出。

为了竞选市长许诺房产税零增长

2006年回到伦敦竞选市长，方塔纳遇到了劲敌，对手是谋求连任的市长安·玛丽·迪西寇-百思特（Anne Marrie Decicco-Best），结果输了2万多票。

4年之后，方塔纳卷土重来，对手还是在任市长安，为了赢得选票，他给老百姓许诺，在他的4年任期内房产税不增收，也就是说，4年内将按2010年的水平收。方塔纳赢了，仅比对手多了2500票。房产税零增长是他胜选的关键因素，连对手也承认这一点。

在加拿大，对每个家庭来说，房产税是个不小的数目。2010年按人头算—年要交1212加元，有前走廊的房子在伦敦平均缴税3076加元，房产税占家庭平均收入的4.1%（说明：本文所有数据引自当地报纸和加拿大统计局）。2010年就整个加拿大来说，有孩子的双亲家庭税后收入78800加元，单亲母亲家庭收入38700加元，9%的家庭是低收入阶层。此后的几年内，把通货膨胀因素考虑在内，安大略省平均实际收入增加并不很多。把所有家庭类型放在一起来看，2010年平均收入71540加元，2011年平均收入73290加元，2012年平均收入74890加元，2013年平均收入76510加元。假设某家民房值20万8千加元，2013年一年要缴纳2404加元。一般来说，房产税是半个多月的平均工资。房产税对低收入家庭影响更大，所以，方塔纳的许诺对很多家庭很有吸引力。

顺利的前两年

2011年是方塔纳就任的第一年，市长想办法兑现自己的承诺。其实，办法也不多，就是要少花钱。加拿大地方政府的收入是房产税、省政府拨款及补助、用户使用费及其他一些来源。房地产税是地方政府主要来源，一般占政府全部收入的60%多。省政府拨款大约20%，不会随便增加，希望靠增加上级政府拨款来填补缺额是不可能的。用户使用费包括自来水费、电费、垃圾清理费、公共游泳池、停车收费等等。这部分所占政府收入的比例很小，不到10‰其他收入包括一些罚款，比如在公共图书馆借书超期了。也就是说，房产税不增收，增加政府收入就很难。地方政府也不能借债，省法律禁止借债，这样做是为了避免某些政客为了自己的利益、为了选上市长给民众开了很多支票而靠举债办事，免得后患无穷。

方塔纳市长只好削减政府服务，减少政府支出。2011年2月3日，市议会讨论了一系列削减支出的议案，文化方面，关闭公共图书馆格兰沃思分馆，因为当前活跃的读者客户仅有30个；市中心图书馆在10月至次年5月星期日关闭；减少购书预算。公共交通，削减2011年增加服务的项目，砍去2010年增加服务的措施，原来计划在公交车上安装卫星设备，计划被推迟，终止公交车车前安装自行车架的计划。当然，也削减政府内部管理费用。

施政第一年，方塔纳不增收房产税的诺言几乎没遇到反对，全体投票通过了。到了第二年，议会里有了反对声音，有一部分议员说，削减服务的办法不可行，没有可持续性，但是，支持市长的议员占多数，议会以9比6批准了房产税零增长的预算。

房产税收多少，由地方议会投票决定，并不是市长一个人说了算。当然，市长既然作为政见提出来房产税零增长，就要想办法去实现，市长要努力说服议员为他的诺言投票。议会还真有几个议员为他撑腰。方塔纳是伦敦地区政治上很成功的人物，在本地也有人际关系。早在30多年前，史蒂文就是方塔纳的朋友，在方塔纳竞选联邦议员的时候，史蒂文帮他拉选票。很巧，史蒂文2010年也当选为伦敦市的议员，他是方塔纳在议会的铁哥们。另一个议员珊迪·怀特，在2010年方塔纳竞选市长的时候，就支持他的税收计划，常帮他出主意，因而成了政治盟友。议员巴德·鲍黑尔跟市长是同一个党派，所以走到了一起。议员约瑟夫·斯万认同市长的理念，也跟市长站到了一起。另一个议员保尔·冯·米尔伯根是保守派，只要是政府花钱的事，他一般都说不，所以也支持市长的税收零增长。丹尼丝·布朗在竞选议员的时候就认为，政府应该少收税，所以也支持新选市长的税收计划。议员代尔·亨德逊也是支持市长的一个铁杆。伦敦市共有14个议员，这7个支持市长的议员和市长正好构成议会里的多数。这8个人常常联手投票，决定议会的决策。有一次亨德逊在议会里自豪地说：是我们8个人在掌管着议会。2012年议会预算能够按市长的意愿通过，主要靠这7个议员的支持。

虽然两年内市长履行了竞选时的许诺，可是后来就坚持不下去了。

市长诺言面临的挑战

2012年7月24日，市长提议后，议会向行政部门、议会下属委员会、理事会提出要求，起草预算的时候把房产税零增长作为2013年预算目标。实际上。第三个年头实现房产税零增长面临的挑战不少。如果这一年还要房产税零增长，就得找地方淘出1100万加元来。

通货膨胀、人口增加，给市政府带来不小的压力。从2009年11月起加拿大消费价格指数是1.3%，2010年11月是2%，2011年11月是2.9%，2012年11月是0.8%，开始低于1‰通货膨胀转变成了市政府的财政压力。同时，根据伦敦市政府委托一家公司进行研究，伦敦市自2D06年至2011年人口增长了2751人，增长率是0.77%，以后还会继续增长。人口增加需要增加服务，修路、自来水等最基本的服务需要投入。另外还有公务员工资增长问题。

前文已经提到，政府的收入不增加，要想少花钱，只能减少公共服务。为了达到房产税零增长的目标，地方政府只好量力而行，有多少钱办多少事，钱少了就得削减政府提供的公共服务。财政部门提醒说，如果还想实现房产税收零增长，政府就要削减2500万加元的服务。可能削减的服务有关闭路灯、关闭游泳馆、减少除雪等等。

削减公共服务的压力很大，来自很多方面。在方塔纳刚当选市长的时候，媒体就对其这钱从哪里出提出疑问。如果4年连税费也不涨，就需要9千万加元来补上短缺。因为许诺不增收房产税的事情早就在其他地方发生过，效果都不好，使得本地基础设施变得落后，政府服务减少影响了民众的生活，过一段时间之后政府还是要增加投入以弥补这段损失。所以，媒体在这两年内多次质疑冻结房产税增长的可行性。

伦敦市社会组织也质疑伦敦市税收零增长的可行性。有一个“伦敦城市联盟”，是几个社会组织的联合组织，2011年2月4日给市议会提交报告对市预算提出了评价和建议，指出房产税零增长久意味着增加债务和减少服务，对减少公共图书馆服务、公共交通服务等很多问题提出了质疑。伦敦市图书馆之友俱乐部也反对政府在公共图书馆方面减少支出。

第三年栽了

政府既然要按市长的说法不增收房产税，而钱少了还干不成应该干的事，政府开始在其他项目上增加收费。2011年水费没有增收，2012年水费增收8%，意味着每个家庭一年多收24加元（按每家用水192.6立方米算）；2013年，水费增收8%，意味着每个家庭一年多收25加元（按每家用水188.1立方米算）。这种拆东墙补西墙的收钱方式让民众讨厌，“你说不增收房产税，却增加其他收费，变着花样收钱，这不是糊弄人吗”？

2013年1月14日和2月13日政府就预算组织了民众听证会。市民提出了各种各样的意见，西安大略大学的一位老师也来参加了听证会，他说：有一帮伦敦人希望政府多征税。我看了你们那些要减少支出的单子，图书馆、除雪、社会住房，都是政府服务的核心内容，不应该减少这些服务。要多征税，从我开始。很多民众表达了对削减公共图书馆和公共交通服务的不满。一位自称83岁的老人在听证会上反复说：我给你们传达一个信息，同样多的钱，同样好的服务。网络上的质疑就更多了。网民说：一方面你不能增加税收，同时得维持好服务，事实上两者不可兼得，这样的预算会让你违背一条诺言，你想违背哪一条呢？

议会内部的不同意见也加剧了。有一部分议员跟市长的政治理念不一样，本来就对房产税零增长持反对意见。2011年本届议会刚开始运作之际，有6个议员表示不支持4年的税收零增长。后来议会内部分成了方塔纳8人团，另外6个是一团，1个议员在两派之间摇摆。这6个议员在2012年的预算中就投了反对票。议员麦特·布朗在2011年就说“再来一次房产税零增长是不负责任的”。在2013年预算过程中，持反对意见的议员提出不同的议案对抗市长的计划。为了阻止市长从政府备用金里取钱补贴预算，议员南希提出一个动议，可以批准税收零增长，但是不能从备用金里取钱，这个提议以7比7的平局失败。议员保尔·休伯特提议税收增长2.5%，以5比9票失败。所有提出的不同议案虽然失败了，但是反对并没有停止。

民众的压力转移到议员身上。为了削减支出，有人提议在公寓房上削减48万加元的投入，这让一贯支持市长的议员珊迪良心很不安，因为租房户都是低收入者，她很同情低收入人群；另外还要取消租房户的孩子们为期6周的夏令营，她说这事很“残酷”，因为她本人就是儿童帮助协会的工作人员。她坦承零增长做不到了。议员丹尼丝也说：我是提议开始的时候零增长，可从来没说最后还是零增长。8人团伙内已经有2人动摇。在最后批准预算的投票中，丹尼丝转变了立场，为增加房产税税率投了赞成票。

议会就2013年预算最后投票，以8比7的结果赞成房产税提高1.2%，断绝了市长零增长的愿望，也严重打击了其政治诚信。政治人物的政治诺言是一件很严肃的事，如果失信，选民会抛弃他。但是，市长别无选择，只好接受这一现实。

后来，方塔纳因为另一个事件黯然下台，他的房产税零增长只实行了两年。

市长失信的制度原因

市长的选举诺言不能实现，并非仅仅因为某个议员的立场转变，其实是制度决定的。

市长在议会决策中只有一票。在加拿大，市长是弱权市长。地方政府都实行议会经理制，议会由各选区议员和市长组成。议员是从选区里选出来的，市长是全民选举，可是市长的权力并不比议员大，除了有议员的权力外，市长可以以本地行政首脑的身份出席某些场合，做一些礼仪性的工作。在议会则跟议员是一样的，同样只有一票，也不能左右其他议员。市长在议会里可以主持会议，但是不能利用主席的位子发表政见，如果要发表政见，必须跟另一个议员换位子，让另一个议员临时主持会议，等市长发表完政见，才可以回到自己的位子上。有的城市是为了省去市长不停地换位子的麻烦，就设了一个会议主持人的位子。从在议会的情况看，市长跟议员没有区别了。在议会没有权力等级，没有官职大小，保证了平等讨论，做到真正的集体决策。其他议员都是各自努力竞选出来的，选上选不上跟市长的权力没关系，市长不能左右议员，所以市长并不能决定议会的决策，只能接受议会的投票结果。

餐馆秘密聚会反而帮了倒忙。伦敦市议会预定的预算批准时间是2013年2月28日，为了能够让预算按自己的意愿通过，方塔纳在2月23日约了6位议员聚会，但是这个事情被一个人当新闻线索报告给了本地的报纸，听说报社记者要来了，参加聚会的6个议员慌忙离席。报纸把这件事报道之后，引起了市民极大的反响，有60多位市民给省巡视官写检举信，要求省巡视官来调查。为了避免议员找借口在议会外开会，可能会把议会架空，法律禁止议员们使用议会的权力在议会外开会。除了法律规定的几条例外之外，议会的会议必须公开开会过程。如果会议涉及下列情况，议会可以开闭门会议：政府的财产安全、某个本地雇员个人的事务、本地政府要买卖或搁置一片土地、劳资关系或雇员谈判、诉讼或有可能引起的诉讼、律师跟客户权利的建议、牵扯到其他秘密会议的事件。很明显，他们的聚会不是谈这些事的，地点也不是在议会。这样的聚会属于违法的，这让他们的名声大受损失。因此，市长在议会里会变得心虚。这个压力促使议员丹尼丝转变立场，不再跟市长保持一致了。这样，良好的法律制度使得歪风邪气无法成气候。

议员最终还要顺应民意。市议员在预算过程中直接感受到了巨大的民意压力。民众给议员打电话，在媒体上发表言论，特别是微博、社交媒体，谈论火热。笔者跟一个议员谈起这事，问他有压力吗，他脱口而出：“大呦！”议员是民众选出来的，权力是老百姓给的。选举的时候，作为议员的候选人，拉选票是一件很辛苦的事，拜托人家来投票，给人家许诺带来好处，辛辛苦苦也不一定选上，选上了当然要尊重选民的意见，如果选民提了意见不被回应，下次就不会再给你投票了。丹尼丝立场的转变很好地说明了这个问题。议员们最终还是回应老百姓的诉求，没有按市长的意愿办，这是选举制度决定的。

遏制政绩冲动要靠制度

在不同的制度下，对政府官员的评价机制不一样，但是，任何制度下都有政绩冲动。伦敦市长是依靠老百姓选举的，市长候选人和市长就要讨好老百姓。在讨好老百姓的时候难免出现非理性的行为，许诺4年房产税零增长就是典型的政绩冲动，尽管这个政绩冲动看起来是为老百姓省钱，为老百姓好，但是，因为没有可持续性，还是遭到了其他议员的理性矫正，市长不能一人说了算，他的政绩冲动并不能为害于民。伦敦市长的故事告诉我们，这样一个制度是防止个人拍脑袋乱决策的好制度，这就是集体决策的好处。

（作者单位：山东大学政治学与公共管理学院）