城镇化进程中土地利用及产权管理制度创新决策支持研究

赵自胜

完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化，是党的十八届三中全会提出的具有中国特色新型城镇化发展道路。新型城镇化道路不仅会引起经济、社会关系的剧烈变动，更会带动城市、乡村土地利用方式的重大变革，并由此引发城市、乡村协调发展等一系列深层次问题。开展城镇化进程中土地利用及产权管理制度的研究，对促进形成结构合理、功能互补和效益最佳的城乡土地利用体系以及完善的产权管理制度体系等方面具有重大现实意义。

一、现状及问题分析

（一）土地利用及产权管理制度现状

1.快速城镇化对建设用地大量需求与土地保护矛盾日益凸显。当前及今后相当长的一段时期，我国处于城镇化快速发展阶段，城镇社会经济的发展、城镇建设的推进以及城镇人口的增加必然会使城镇建设用地需求增大，城镇规模的扩张不可避免。同时，随着耕地保护和土地生态建设力度的加大，可用作建设用地的耕地及其他土地资源数量十分有限，各类新增建设用地的供应面临着前所未有的巨大压力。

2.城乡建设用地粗放突出与新增用地结构不合理并存。首先，表现在城镇用地效率低下，工业项目用地容积率和工业用地平均产出率远低于发达国家水平。其次，农村非农建设同样也存在浪费现象。最后，在各类新增建设用地结构中，工矿仓储用地比例较高，而改善居民生活条件的住宅用地供应相对不足。

3.城乡土地市场呈现割裂的二元结构，差异显著。城乡土地二元结构的差异，从土地市场体系来看，主要表现在城镇建设用地出让、转让、出租和交易市场建设已经比较完善，而农村建设用地市场体系尚未完全建立，土地收益分配方式不科学；从土地权属性质来看，法律规定国有建设用地使用权可以流转，而农村集体建设用地产权性质法律界定比较模糊，其使用权流转受到严格限制。

（二）存在的问题及原因

随着我国新型城镇化发展战略的实施和对制度创新的需求，现行制度的弊端也越来越明显。由此带来一系列问题，如快速城镇化对建设用地大量需求与土地保护矛盾日益凸显等。出现这些问题的根本原因，在于当前土地产权制度的缺陷，即城乡土地产权二元结构是制约城镇化可持续发展和土地高效利用的主要障碍。对国有土地和集体土地实施不同的管理制度，造成同地不同权。同时，农村土地产权性质模糊，土地收益受益主体不明确，致使农民的土地权益不完整，甚至缺失。

二、各地创新实践

（一）广东模式

广东的“三旧”（旧城镇、旧厂房和旧村庄）改造是国家针对广东省经过30多年高速发展后所带来的土地资源紧缺、土地利用低效、产业亟待转型、城镇形象亟待提升等一系列问题，特别赋予广东省对存量土地进行改造的一次政策尝试，通过制度创新和政策完善来促进存量开发、拓展建设空间、保障发展用地，力争在节约集约用地方面为全国探索出一条新路径。广东在四个方面实现了创新：一是简化历史用地完善手续，明晰土地产权；二是创新土地管理政策，完善集体土地权能；三是改造模式和土地供给主体多元化；四是共享土地增值收益。

（二）重庆模式

重庆确立“地票”作为土地交易的新形式，“地票”即指城乡建设用地挂钩指标。通过对农村地区各项废弃的集体建设用地进行整理、复垦为耕地或其他农用地，从数量上置换出建设用地指标，实现集体建设用地跨地区交易。这种做法，在一定程度上解决了广大农村地区的土地流转难题。但在实践操作中整理复垦出的耕地有可能是碎片化的，不能连成区片，整理复垦出的耕地质量与建设占用耕地质量差别也较大。

三、决策支持建议

（一）强化国家顶层制度设计，完善修订《土地管理法》等法律法规

在国家层面上开展顶层制度设计，加速制定出与当前城镇化发展水平相协调的土地利用及产权管理政策，协调指导各地的改革。修改完善《土地管理法》等相关法律条款，构建农村集体建设用地完整的产权体系，从法律上赋予城乡建设用地以相同的土地权能。

（二）严格实行节约集约用地政策，完善国有土地管理制度

将“实行最严格的节约集约用地制度”体现在法律条文、细则中，就节约集约用地的目标、原则、实施程序作出具体规定，在建设用地审批、供应、供后管理全过程，在土地调查、评价、考核各环节，全面体现节约集约用地的要求。在国有土地产权管理方面，进一步明确界定国有土地产权内涵，实行土地所有权、管理权以及使用权“三权分离”。

（三）修订和完善征地制度

制定公共利益征地否定式名录，严格区分和界定公益性和非公益性用地项目，逐步缩小土地征收范围，非公益性用地原则上不能依靠征收获取。提高征收的公益性用地的补偿标准，对被征收的公益性用地应根据规划土地用途、基准地价评估成果和市场价值予以合理补偿等。

（四）完善和规范增减挂钩制度

稳步推进、规范城乡建设用地增减挂钩试点政策进入常态化运行。加强制度设计，在进一步深化试点和规范管理的基础上，将这项政策作为一项基本管理制度。加强挂钩政策的目标调控，建立挂钩指标跨区域交易机制。建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县（市）有偿调剂政策，在各地建设用地指标总量不突破的前提下，通过市场机制以竞价、拍卖等方式跨市、跨县有偿转移建设用地指标。

（五）以土地产权管理为基础，构建城乡统一的建设用地市场

1.加快完成农村集体建设用地“确权发证”“定级估价”和“土地规划修改”等基础性工作。

2.构建农村经营性集体建设用地完整的产权法律体系。探索研究农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、抵押等政策，有序开展农村集体经营性建设用地流转试点，研究制定农村集体经营性建设用地流转管理条例等法规，逐步构建农村经营性集体建设用地完整产权法律体系。

3.规范农村集体经营性建设用地入市管理程序。借鉴成渝等地成熟经验，建立地市级城乡统一的建设用地交易平台和服务体系，明确交易范围、交易方式、交易主体、交易税收征管、收益分配使用等基本制度，规范管理程序。

4.构建科学合理的土地增值收益分配机制。构建科学合理的土地增值收益分配机制，平衡国家、集体和农民三者利益，逐步提高农民在土地增值收益中的分配比例。

5.积极探索农村宅基地市场化交易实现机制。完善宅基地规模确定、标准控制、取得和分配制度。考虑区域经济发展水平差异，在坚持一户一宅的基本原则下，循序渐进地推进农村宅基地有偿使用制度。

（六）推进土地与户籍、财税和集体所有制等制度的联动改革

1.完善建设用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革。实行城镇常住户籍人口与建设用地指标分配相挂钩的新体制。探索设计人地挂钩指标，建立城乡统一的新型户籍管理制度。

2.变革土地收益模式，推进财税体制改革。实行土地财产税逐步替代土地出让收入，在城镇化进程中，使地方政府从土地交易、级差收益中获得长期而稳定的财税收入。

3.强化集体土地产权，进行农村集体所有制改革。在强化集体土地产权的同时，在法律上界定所有集体资产（包括集体土地）属于集体经济组织成员，明确集体成员身份的含义以及获取或终止集体成员身份的条件，赋予其对集体资产占有、使用、收益、转让、有偿退出、抵押担保及遗赠、继承等权利。

（七）实行区域差别化土地管理政策

从区域实际情况出发，创造性地开展工作，因地制宜地推进改革创新。对成效明显、基本取得共识的改革措施，要在科学评估、系统总结的基础上予以推广；对比较敏感、有争议的改革事项，要局部试验，在取得经验后再逐步推开。构建适合不同省情的差别化土地政策体系，进而改进和提升土地政策调控区域发展能力，增强区域发展活力、促进区域发展协调。

【本文系国家自然科学资金面上项目（41271144）、2014年度河南省政府决策研究招标课题“河南省科学推进城镇化的土地管理制度改革研究”（2014166）的阶段性成果】

（作者单位：河南大学环境与规划学院）