新型城镇化推进中地方政府行为优化的困难与突破

何泽军

改革开放以来，我国城镇化取得了突飞猛进的发展，城镇化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.77‰我国城镇化的快速发展主要是采用了政府主导的推进模式。这种模式曾经对我国就业促进、内需拉动、产业结构提升、国际竞争力提高等贡献巨大。随着时间的推移，这种模式也暴露出土地城镇化快于人口城镇化、地方政府高债务、强拆乱建、资源配置效率低下等经济社会问题。因此，这种模式已经不可持续。

党的十八大提出要科学推进新型城镇化发展。新型城镇化是相对于传统城镇化而言的。新型城镇化在发展目标与发展方式上与传统城镇化有所不同。在发展目标上，新型城镇化是以促进人的全面发展为主要目标的“人的城镇化”，而不是现行的以GDP提升为目标的“土地城镇化”；在发展方式上，新型城镇化强调政府与市场的协同作用，强调主要依靠市场力量驱动城镇化发展，而不是现在的政府全面主导。适应新型城镇化的发展目标与推进方式，作为主要主体之一的地方政府，其职能与行为必然要发生转变。那么，新型城镇化中地方政府行为为什么要优化？优化面临什么困难？怎样促进优化？本文对此问题进行探讨，以期对当前新型城镇化建设中地方政府的行为改革有所借鉴或参考。

一、传统城镇化中地方政府行为亟需优化

我国传统城镇化中，地方政府行为存在越位、错位、缺位等现象，引发一些矛盾或问题，已不能适应新型城镇化发展，因此亟需优化。

（一）大包大揽导致政府职能异化

传统城镇化中，地方政府在规划制定、过程实施方面大包大揽，存在越位或错位现象。一些本该由市场机制发挥作用的地方却由政府亲力亲为，导致政府职能异化，权力寻租现象不断出现，腐败丛生，严重影响了政府的公信力，而在制度建设、公共服务提供、事后监管等方面政府表现消极，存在缺位现象。如在项目工程质量监管中，政府应该大有作为，但却疏于监管，致使一些地方“楼脆脆”现象发生。

（二）与民争利埋下社会动荡隐患

地方政府全面主导新型城镇化的主要动力在于土地财政，即以低价获得农民土地再以高价出让，从中获取高额价差，是典型的“公司化”行为，与民争利。广大农民低价转让土地却高价买房，但并没有因为买房而获得与城镇居民等同的身份待遇。这种与民争利的政府行为造成当前城乡收入差距持续扩大，社会群体间利益的两级分化、阶层固化产生，积累了大量的社会潜在动荡因素。近年来，因土地拆迁引起的上访事件、暴力事件此起彼伏便是证明。

（三）重建轻管导致百姓满意度低下

传统城镇化中，城镇化建设状况是政绩考核的主要指标，而管理不是主要指标。一些地方政府为求得政绩，往往热衷于“造城运动”，大量投资于马路楼房建造，而公共设施、公共服务、社区管理等却因投入不足而发展滞后。如不少社区附近缺乏高质量的医院、学校等公共设施，居民生活不方便；一些社区中居民点房产证办不下来、垃圾处理清运不及时等等。这种重建轻管行为大大降低了居民入住新房的满意度。

（四）效率低下导致资源浪费严重

相对于市场主导的城镇化，政府主导的城镇化往往不太考虑资源的利用效率，造成大量的土地资源浪费。如一些地方缺乏产业基础盲目建设新型农村社区，而社区建成后农民不愿入住，“鬼城”由此出现，土地资源闲置浪费；一些地方各部门不能有效协调，导致城镇化建设项目工期一拖再拖，增加了建设成本，浪费了人力物力资源。

上述表明，传统城镇化中地方政府全面主导的行为模式已经引发越来越多的矛盾或问题，也与城镇化建设的目的渐行渐远。因而，必须优化地方政府行为，科学推进新型城镇化发展。

二、新型城镇化中地方政府行为优化面临多重困难

由于传统城镇化推进多年，思想观念、管理体制、运行模式、利益分配等多已形成固定格局，政府行为方式也已形成固定模式，新型城镇化中地方政府行为方式优化困难重重。

（一）面临观念更新困难

新型城镇化需要地方政府转变过去全面主导的观念，但这一转变比较难。一是政府全面主导的城镇化已经实行多年，决策者大包大揽、以我为主的官本位观念已经根深蒂固，很难在短期内有突破性的改变；二是执行者大多已经习惯于被动执行任务，工作中乐于接受各种指令，只遵循原有的工作方法与工作模式运行，观念上不愿更新；三是部分基层群众已经形成城镇化就是“造城运动”的观念，认为新型城镇化可能是地方政府“瞎折腾”的新花样，这种观念反过来影响政府部门的观念更新。

（二）面临体制转换困难

新型城镇化建设是涉及纵向多层政府、横向多个部门的一项全面的、复杂的系统工程。推进新型城镇化建设不是某一层政府、某个部门或某个单位的单独运转，而是需要整个体制机制发生根本的、结构性的改变。传统城镇化的管理体制与运行机制已经非常成熟，在一定时期内还有较强的生命力，短期内转换这套体制机制非常困难。同时，新型城镇化的管理体制与运行机制还没有建立起来，或者建立后还不完善，还不能实现对原有体制的完全替代，可能导致地方政府在这种新旧体制交错中迷失方向，无所适从。

（三）面临利益调整困难

新型城镇化是对传统城镇化的一种扬弃，是一次权力与利益的再调整与再分配。由于传统城镇化中，地方政府是最大的受益者，土地财政是一些地方政府收入的主要来源，因而新型城镇化中的利益调整首先就是调整地方政府自身的利益。这对事权较多、财力不足的地方政府而言是一个严峻挑战。在没有外力作用下，地方政府转变其行为比较困难。同时，城镇化建设涉及众多政府部门，不同部门的利益调整程度不一，为保护自我，这些部门不愿优化自身行为。

（四）面临新模式建立困难

破旧难，立新更难。新型城镇化推进中政府与市场的边界到底怎样？地方政府该如何作为？有无一套行为标准以供参考？这些问题一直在理论界与实践界广泛讨论，但至今没有一个统一的结论。各地新型城镇化建设都是在摸着石头过河，地方政府行为也在不断探索完善中。即便是某地新型城镇化建设十分有效，其政府行为模式能否推广到其他地区也是未知数。这种参照物（优秀的政府行为标准）的缺乏增加了政府行为模式建立的困难，增大了政府行为优化的阻力。

三、多种路径推进地方政府行为优化

面对这些困难，地方政府亟需从不同层面、多个角度不断优化自身行为，科学推进新型城镇化发展。

（一）加强学习，突破传统城镇化发展观念

观念决定行为方式。政府行为优化首先要加强学习，革新观念。一是加强新型城镇化的理论学习，深刻理解新型城镇化的内涵与本质，结合区域实际探索新型城镇化建设的路径与方法；二是加强政府与市场职能边界的理论学习，改变过去大包大揽的工作方式，凡是市场机制可以发挥作用的地方，坚决让市场来做，“把错装在政府身上的手换成市场之手”；三是加强实践学习，通过外出考察、内部试验等多种方法，不断总结新型城镇化建设经验，建立与完善适合自身特点的城镇化建设模式与政府行为模式。

（二）注重服务，建立新型绩效考评体系

绩效考核目标是行为的指挥棒。上级政府应该改变过去重经济轻社会、重建设轻服务的落后绩效考评制度，建立以公共服务为主要内容与衡量标准的新型考核体系。在考核内容上，增加生态、文化、医疗、卫生、教育、社会管理等指标；在考核指标的权重上，减少经济类指标的权重，增加社会、生态、服务类指标的权重；在考评方法上，改革过去单纯的上级考核，实行360度考核方法。以绩效考核体系转变促进地方政府行为优化。

（三）强化监督，建立健全行为监督体系

受监督的行为才能持续改进。加强对地方政府行为的监督，促进行为优化。一是加强正面宣传与舆论监督。鼓励媒体多报道新型城镇化的成功经验与模式，多介绍新型城镇化中地方政府的优良行为与做法；广泛应用微信、微博等新兴媒体手段，加强对地方政府行为的舆论监督，让地方政府不合理、不合规的行为不敢出现。二是加强上层监管与基层监督。上级政府要做好新型城镇化顶层设计，严格考核，加强对地方政府行为的过程监管与结果检查。同时，建立信息公开制度，号召基层群众监督，督促地方政府行为合理合规，持续优化。三是强化行政监督与法律监督。依靠上级政府的行政权威，加强对下级政府建设新型城镇化的过程监督，促进其行为优化。同时，建立规章制度，对于严重偏离新型城镇化建设目标的政府行为，依法追究主要当事人法律责任。

（四）主动创新，不断探索行为新模式

新型城镇化建设中政府行为由全面主导向有限主导转变并不意味着政府墨守成规、无所作为，相反，应该在其职责范围内主动创新、锐意进取。主动创新体现在多个方面，一是勇于自我革命，敢于打破现有利益分配格局，推动政府及相关部门职能改革、行为改进；二是不断探索当地新型城镇化建设模式，推动新型城镇化建设不断走向深入，切实实现城镇化建设目的；三是不断改进地方政府行为，及时总结有利于城镇化发展的行为模式。

【本文系国家社科基金项目“新型农村社区建设与地方政府行为研究”（12ASH005）、河南省政府决策项目“河南省科学推进城镇化的政府职能研究”（2014187）的阶段性成果】

（作者单位：河南农业大学经济与管理学院）