浅析清代州县长官司法责任制度弊端

曾永凯

[摘要]清代政治上高度集权，在集权运作的过程中，职责较分散。清代州县长官过时的选任制度，繁重责任，特权文化和监督不力等因素最终导致清代州县长官司法责任制度的解体。

[关键词]清代 州县长官司法责任制度 高度集权

一、政治上，高度集权的专制政体必然导致权力实际行使上的分流和无序

清朝，在中央统治权高度集中于皇帝，皇帝是最大的行政官，又是最高的司法官，一切权力都属于皇帝，皇权至上；地方则实行以督抚为权力核心的长官负责制，行政与司法不分，地方长官既是地方行政官员，又是地方司法官员，直接临民的州县更是如此。该体制一方面对皇帝和长官的素质要求极高，另一方面，权力的高度集中对应的是庞杂的事务。但无论于皇帝还是地方长官来说，面对繁重的事务都难以做到面面俱到，高度集中地权利在实际运行中处于分散的处境就不可避免了。中央皇帝的权力向三公九卿及地方等分散，地方官的权力则向直至州县的下一级长官和本级主官所属的其他官吏、幕友等分散。以州县长官为例，州县政府的所有职能几乎都由州县官一人负责，其他一切属僚均扮演无关紧要的角色，除非得到州县官的委派，否则没有任何实质的权力。州县官职位或个人，是把地方一切事务和职能整合起来的关键与枢纽。如知州知县除了承担着各种行政事务外，还的从事繁杂的司法上的事务，从勘查现场、检验尸伤、指挥侦查到受理呈词、审讯口供、作出判决等，都要事必躬亲，可谓身兼行政长官、首席法官、檢察长和公安局长于一身。这种体制，看似州县官掌管一切，权责明确，实则权力运行最易紊乱，且体制内根本难以产生有效的监督和制约州县官的力量。不难想象，一个人拥有如此巨大的权力和繁重的事务，要想独自掌控是不可能的，州县长官的职权必然有形和无形之中要向本属官吏和衙役等分流。但此种权力行使的分散，其中相当一部分缺少法律制度的明确规范，甚至于幕友、衙役等实际行使一定职权的人尚不属于国家官吏的员额范畴，因此，很难谈得上对权力的有效规制，极易发生权力运行的混乱和无序。随着时间的推移，此种政权内权力的高度集中和权力实际行使的分散与无序状态共存的矛盾会越来越凸显、加重。另则，此种权力分流状态下，各级被分流者的权力和仕途取决于上司，最易滋长媚上忽下，贪污腐败之气，“凡州县之与府厅，府厅之与司道，司道之与督抚，往往师弟相称，执礼维谨，借门生为献媚之阶梯，假执赞为行贿之捷径，甚或旷废职责，专务逢迎，馈节贺寿，百计结欢，上官乐其趋承。”[1]在此制度和权力架构之下，统治者苦心经营的州县长官司法责任制度，其能有效运营多长时间和最终的命运也就被自然注定，于是中国历史上朝代的周期更替以另一种原因就借此展开了。

二、经济因素决定了司法责任制度的最终生命力

（一）清朝初期，商品经济的萌芽导致州县长官司法责任制度崩溃

清朝初期，统治者通过各种改革和政策，在一定时期内促进了国家的发展和强盛。但清朝已处于封建社会后期，农业、手工业发展迅速，商品经济的萌芽也已出现，统治者在经济上依然坚持的小农经济已不能满足社会不断向前发展的需要。随着时间的推移和事务的不断累积发展，这种矛盾靠在封建体制内制度和政策的修修补补，已不能解决，清代的封建制度从根本上已不适应生产力发展的需要。唯物主义的生产力决定论告诉我们，这种情况下，只有从根本上否定封建集权专制制度，实现社会的转轨才能解决。但在清朝，靠制度内的力量或改革达到这个目的是不可能的。与此同时，此种经济上的不适应性随着时间的推移必然要通过经济基础反应到上层建筑领域，导致制度和政策的问题频发和功能失调。在此大背景下，作为整个封建集权系统中的一个小系统，州县长官的司法责任制度其命运也就被注定了。

（二）清代官场的腐败在一定程度上导致州县长官司法责任制度的解题

清代，经济因素的影响反映在制度层面，最直接的表现为领取俸禄的各级政府官员没能随着形势的发展和职能的不断扩大进行数量上的扩编。尤其是州县官，职责强调事必躬亲，侦查、勘验、审案、裁判都要事事俱细，事务越来越多，诉讼的压力越来越大，但其助手数量却并没有增加。乾隆年间，当时人口已达三亿，平均每个县都有二三十万人口，经济发展不仅使得人口的数量激增，而且阶级矛盾、社会关系也急剧变化，案件数量不断上升。嘉庆十年安徽六安知州高廷瑶上任三天处理积压案件，道光十年湖北襄阳知县阮克峻一年多时间里审结新旧案件九百多起。繁重的事务与人员的有限，势必影响到州县官的职能的有效行使与监督制度作用的发挥。另一方面，不仅是人员数量没有增加，而且社会经济的发展并没有使官员的俸禄有所提高，更为突出的问题是州县衙门没有法定的财政收入，也没有正常的经费预算和决算制度。一方面官员薪水俸禄有限且公务财政经费缺乏保障，可另一方面，清朝官场之上官员各种开销又很大，尤以处于基层的州县官最为突出，处境最为艰难。康熙八年职官俸禄定制颁布后御史赵憬曾说“一月俸禄不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？不取之百姓，势必饥寒，若督抚势必取之下属，所以禁令而愈贪也。夫初任不得已略贪赃，赖赃以足日用，及日久赃多，自知罪已莫赎，反恣大贪。”[2]于是官员不得不靠征收各种规费火耗来弥补和维持。但清朝对地方政府征收的这些规费火耗法律规定的又不明确，多是游走于法律的边缘，因此极易产生问题。尤其是从中受益的官员易滋生腐败，败坏社会风气，甚至造成民怨沸腾。时间一长，州县官与上级官员和属下吏役之间也很易结为利益共同体，一旦发生问题，必然更多的是官官相护、官吏相护，“下官贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片，”[2]在此大背景下，受制于此的州县长官司法责任制度，随着时间的推移越来越流于形式，运行的轨迹也就随之注定了。又如，满族最高统治者鉴于明代后期赋役过重导致社会矛盾激化最终亡国的深刻教训，同时为争取广大汉民对清朝满族统治者的支持和好感，实行永不加赋政策，康熙五十一年规定：“今海宇承平已久，户口日繁，若按见在人丁加徵钱粮，实有不可。人丁虽增地亩并未加广。应令直省督抚，将见今钱粮册内有名丁数勿增勿减，永为定额其自后所生人丁，不必征收钱粮。”[3]此后，成为有清一代赋税征收方面的一项带有强烈政治性的永不加赋政策，一定程度上虽达到了满族统治者的政治目的，但另一方面，为维持财政开支，统治者不得不压低官员俸禄，缩减衙署行政经费，并实行捐纳等开辟财源的制度。这些应对之举对清代政治造成了深远影响，比如捐纳制度，使选官的公正性，官场的风气以及对官吏监察处分的严肃性等受到巨大的冲击，位于基层政权位置的州县更是首当其冲，成了州县司法吏治败坏的重要诱因。

三、官吏的选任制度落后于现实的需要

清代，沿袭前代做法以八股文选录官员，一旦录用上任后也没有专门的训练和培训。但是州县官担负的职责却是多方面的，此种情况下，州县官往往不能胜任工作，尤其在司法职能的履行上表现的最为明显。一些不熟悉事务的州县官，往往为下面的胥吏蒙骗甚或操控，以至终成昏庸糊涂之官的情况在清代中期屡见不鲜，“儒者未入仕时多未尝留意法律，一旦通籍为牧令长，每遇研鞠，茫然莫测其端绪。”[4]于是，在司法职能的行使上，州县官不得不借助刑名幕友等的帮助，清朝大量出现的非法定幕、吏、役、仆的存在，其人数甚至数十倍于正式在编官员数量。这些人员的出现有现实层面的需要，但由于对此缺乏有效的监管，使得他们游走于国家正式制度之外，大量人员的存在势必要分流事权，搜刮民脂民膏。随着时间的流逝，这一问题越来越严重，即使统治者想改变，但是已经无力回天。至于正途的科举考试之外，清代规定的另两种所谓异途的入仕方式：恩荫和捐纳，其选出的州县官的素质更难以适应州县司法职能运作的需要，对州县长官司法责任制度的运行乃至整个官场风气的负面影响都是巨大的。以花钱买官做的那些捐纳之官为例，他们上任之后大多必是要拼命搜刮民脂民膏，加倍捞回成本，如此为官，吏治焉能清明？总体而言，州县官难以适应清代社会不断向前发展的需要，客观的讲不是这些人员的本身素质存在先天性問题。

四、监督措施执行不力及其制度性缺陷

清代，尽管统治者苦心编织了一张吏治大网，但在执行上受诸多因素的影响，往往进行变通或网开一面。尤其当面对州县官群体甚至整个官场的集体腐败，监督措施的执行就更显得无力，从而使州县长官司法责任制度的落实大打折扣。比如，为了尽量减小书吏衙役等的危害，清律规定，衙役的服务期分别是五年和三年，期满继续留任者，州县官要受惩处。但事实上，许多书吏衙役期满后改名换姓留在岗位上，州县官却并没有受到处罚。[5]清律严格规定了案件的各级审限，逾限例有处分，督抚题参。但于清朝却很少发生因单纯审案逾限而受处分参劾者。州县官在胥吏的帮助下会找出种种展扣的理由，而督抚对此则睁只眼闭只眼，甚至“法律规定了命盗重案破案及捕获罪犯的几个严格期限，最后期限届满尚未破案者要受降职处罚，然而各省督抚们常常是在最后期限届满之前就将该州县官调任他职，以解除实际降职的危险……”[6]清代统治者虽然知道地方官吏谄媚上司、苛派百姓等，却又拿不出有效的治理之法，甚至对此采取姑息的态度，“凡事不可深究者极多，即如州县一分火耗，亦法所不应取。寻常交际一二十金，亦法所不应受。若尽以此法一概绳人，则人皆获罪，无所错手足矣。”[7]

[参考文献]

[1]柯耸.清厘吏治三事疏·皇朝经世文编[M].台北：联经出版社，1990：79-80.

[2]蒋良骐.东华录[M].台湾：中华书局出版社，1980：71-72.

[3]清实录·圣祖仁皇帝实录[M].北京：中华书局，1985（9）468-469.

[4]贺长龄.清厘吏治三事疏·皇朝经世文编[M].台湾：国立台湾大学，1989：477-478.

[5]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003：106-107.

[6]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003：203-204.

[7]蒋良骐.东华录卷[M].台湾：中华书局出版社，1980：77-78.

（作者单位：滁州广播电视大学 安徽滁州）