创新规划工作提升国家治理能力

王伟

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在我国，规划既是一项重要的政府公共职能，也是国家治理的重要方式。

当前我国规划工作的主要问题与原因分析

改革开放以来，我国的各类规划为国民经济和社会发展作出了重要贡献，但发展至今，我国规划工作也出现了一些问题。

整体衔接协调还需要加强。据不完全统计，政府法定规划有80多种，相当大的部分带有计划经济色彩。从国家到地方，各职能部门主导的各项规划尽管按照法律法规的要求，在编制阶段征求了其他相关部门意见，但由于缺乏实际操作方面的依据，往往做不到有机衔接，致使在同一个区域内规划层面之间“各吹各的号，各唱各的调”，这一方面导致了规划与产业发展、民生服务、土地资源、空间布局、环境保护等不能有效衔接、协调推进，影响地区可持续发展；另一方面导致部门之间利用规划相互博弈掣肘，资源浪费严重，影响中央政令的传递执行。

宏观调控作用还需要凸显。规划的本质是一种消除市场失灵、合理调控与配置资源的公共政策。但在一些地方，规划演变为地方政府创造竞争优势的源泉和塑造竞争优势的要素，规划及其创造的各类空间载体（如商务区、科技城、工业园、新城等，乃至各类国家级综改区、新区）成为吸引和争夺各类资源的抓手。规划在很大程度上创造着市场规则，释放着市场信号，但也替换了市场规则。人们评价规划的好坏不是看它對这个地区的长远发展作出哪些贡献，而是看规划招来多少商、引来多少资。这种竞争性规划、扩张性规划过度发展带来的后果就是，政府直接参与市场竞争，没有克服市场失灵反而加剧市场失灵。今天我们看到众多“空城”的地产泡沫就是很好的佐证。

政绩考核观念还需要更新。2013年底召开的中央城镇化工作会议强调“遵循规律，一张蓝图干到底”，是对当前“政府一换届、规划就换届”问题的明确回应。由于政绩考核观念方面的原因，修改规划与突破规划的现象屡见不鲜。“规划规划，墙上挂挂”。规划的效力得不到有效保障，导致高配办公楼、超需求的宽马路、大广场等各类形象工程频频见报，损害了政府在民众心中的公信力。

这些问题的存在，影响了规划的宏观性、前瞻性和统一性，制约了规划促进经济社会发展、提升国家治理能力和水平作用的发挥。

究其根源，主要有以下五个方面：一是碎化的权力分工导致整体利益分散化，同时使得部门既得利益边界日益固化；二是中央与地方、地方府际间围绕“人—地—财”，在“责—权—利”之间制度的不完善；三是“唯上”的政绩考核激励机制导致不同层级与不同部门“一把手”领导行为短期化；四是缺乏有力的法律保障使得规划编制与执行缺乏权威性与效力；五是规划的定位与编制理念、方式、方法、内容未能随国家经济社会发展进行与时俱进的有效创新。因而，规划工作中的很多问题看似技术问题，其实背后有制度性的原因。

创新规划工作，提升国家治理能力的措施建议

“十三五”将近，我国又将进入新的规划编制与实施周期，“好的规划”无疑对推进我国全面深化改革具有重要意义。为防止改革概念化、浅度化和割裂化，笔者对创新规划工作提出以下建议：

明确新时期规划的三个定位。一是以规划凝聚改革全局共识。要上升到国家治理工具的高度看待规划的作用与影响。今天的改革成功需要全党全社会的共识，规划要成为凝聚改革全局共识的载体，让各方力量对规划关心起来、参与进来、行动起来。二是以规划释放合理市场信号。未来的各类规划应体现政府与市场的合理分工，要理出“权力清单” “责任清单”“负面清单”，明确责权范围，激发社会活力。三是以规划维护稳定发展秩序。规划编制要从全局出发，突出主要矛盾，充分领会与贯彻“底线思维”，顺势探索新的规划思维与理念，如倒逼理念与弹性规划，从生态、工程、经济、社会、管理五个领域着手，通过国家空间规划体系对功能布局、战略性资源、城市开发增长边界、基本生态控制线、关键性公共服务和基础设施的统筹和综合调控，强化规划对空间资源配置的综合调控作用。

建立国家空间规划体系，探索基于产权制度的规划创新。在市场经济体制逐步完善和完整透明的公共财政制度逐步建立的今天，规划走向整合是发展趋势。多规整合的重点在于内容的协调、地域空间的协调、行政程序的协调。为此，下一步亟须提出构建中国国家空间规划体系与相配套的制度、法律体系。2014年中央经济工作会议提出，要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合一”。下一步抓紧落实开展城乡规划、国民经济和社会发展规划、生态环境功能区规划、土地利用总体规划等“多规合一”，建立城乡发展规划与管理“一张蓝图，一本规划”制度。

同时需要重点关注的是，随着《不动产登记暂行条例》的正式实施，我国国土空间将具有明晰的产权制度，未来我国法定规划，特别是可以“落地”的、关系各方利益的规划需要更加科学精确、公平规范地进行编制与管理，否则很容易触碰法律红线。

创新规划编制与实施，体现“顶层设计，协同治理”。一是改进规划编制方式，创新规划研究设计。采用跨学科、多领域、集成化攻关的工作路径，破解城市复杂系统日益综合的问题挑战；增强对政府可调控资源框架约束下的调控战略对策研究意识的培养，提高专项研究的针对性与前瞻性；强化战略研究中针对具体项目、政策措施以及监测指标的研究，推广“规划目标+支撑项目+配套政策+绩效监测”的规划模式等。二是规划领域“有进有退”，优化规划内容配置。规划领域应“有进有退”，更加聚焦社会、生态、环境等关乎民生与公共利益的领域，真正做一个“善治”的政府。规划内容应“上浮下沉”、“虚实结合”。 一方面，将规划作为阐述和落实国家战略的重要载体，规划目标按照发展战略的不同阶段进行确定，体现规划的国家战略导向性；另一方面，包含具体支撑项目和实现发展战略目标的对策措施，增加与人民生活息息相关内容的分量。三是重视社会共识形成，强化规划法律保障。规划研制过程中应加快推动众多企业、民众由“知情权”向“参与权”迈进，让规划成为凝聚共识的平台是规划编制后实现共建与共赢的关键突破；建立负责协调与评估的专门组织机构，加快建立法律保障，尽快建立健全与多层次、多尺度国家空间规划体系相匹配的法律法规体系，通过法律保障规划编制、制定与实施各个环节，避免规划被人为随意调整，确立规划公信力。

（作者：中央财经大学中国财政发展协同创新中心副教授）

责任编辑：许 海