我国资源枯竭型城市可持续发展法律问题研究

黄文臻 刘哲明

摘要：资源枯竭型城市是资源型城市的一种，它是指资源开发进入衰退或枯竭过程的城市。随着我國新《环境保护法》在今年1月1日起实施，我国资源枯竭型城市可持续发展依然存在部分法律的立法宗旨偏离可持续发展的要求、部分立法轻视生态环境的保护、法律制度有待健全等法律问题。要在立法上牢牢坚持可持续发展原则，完善立法体系，健全相关法律制度。

关键词：资源枯竭型城市；常宁市；可持续发展

2013年12月3日，我国首次界定了全国262个资源型城市，早在2008年、2009年、2011年，国家分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），其中常宁市被确定为2011年第三批资源枯竭型城市。常宁市位于湖南省衡阳市西南部，曾是全国闻名的“有色金属之乡”，其中以“世界铅都”水口山的铅锌矿最负盛名，享有“中国铅锌工业摇篮”的美誉。经过近百年的大规模开发，常宁的铅锌矿资源已经濒临枯竭。截止2010年，常宁市铅锌矿剩余可采储量不足累计探明储量的10%。资源枯竭引发了一系列严重的经济社会问题，一是高度依赖资源的发展模式难以为继；二是民生问题突出，解决就业压力大，棚户区改造负担沉重，职业病患病率高，阻工、上访事件时有发生；三是生态环境破坏非常严重。

因此，实现常宁市等资源枯竭型城市转型期的可持续发展，是摆在我们面前的一个重大而又特殊的问题。

一、资源枯竭型城市的定义

资源枯竭型城市的定义来源于资源型城市的定义。所谓资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。根据资源保障能力和经济社会可持续发展能力对资源型城市进行科学分类，资源型城市可划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。资源枯竭型城市是资源型城市的一种，它是指资源开发进入衰退或枯竭过程的城市，亦称资源衰退型城市、资源枯竭城市。目前国际上尚没有界定资源枯竭型城市中资源枯竭程度的统一标准，一般认为资源采出量占已探明产量的60%-70%。

二、我国资源枯竭型城市可持续发展的立法概况、主要法律问题

自1986年世界环境和发展委员会提出“可持续发展”的概念以来，可持续发展已经成为当今社会所共同追求的环境发展模式。可持续发展是一种源远流长、永续不断、动态平衡、良性循环、奔腾不息、气象万千的运动和状态。资源枯竭型城市可持续发展的内涵主要包括四个方面：一是资源的持续利用，二是经济的持续发展，三是社会的持续稳定，四是自然环境和生态的持续发展。资源枯竭型城市的可持续发展实质上就是要在追求经济持续快速发展的同时，保持社会的稳定和生态环境的平衡，实现经济、社会和环境的全面协调发展，构建全新的生态化新城市。

1.我国资源枯竭型城市可持续发展的立法概况

我国已经基本形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》、《矿产资源法》等为基本法，以资源枯竭型城市可持续发展有关的法律、法规为主要内容和以我国资源型城市可持续发展的条约、公约、协议为辅的较为完备的资源枯竭型城市可持续发展的法律体系。

2014年全国人民代表大会常务委员会审议通过了修订后的《环境保护法》，该法已于2015年1月1日起施行。我国环境保护部也随之审议通过《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》等四个配套实施办法，与新《环境保护法》同时施行.2015上半年，又陆续出台了《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《突发环境事件应急管理办法》和《环境保护公众参与办法》，现在均已施行。新《环境保护法》被称为“史上最严环保法”，从篇章结构、实质内容来看，新《环境保护法》立足于国内环境保护的实际，借鉴了国外环境法的先进经验，平衡了各方的环境利益，组建了环境保护新的力量架构。

在实践中，这些法律体系的实施依然存在一定的法律问题，导致资源枯竭型城市在可持续发展的问题上不能很好地适应科学发展的需要。

2.我国资源枯竭型城市可持续发展目前存在的主要法律问题

（1）部分法律的立法宗旨偏离可持续发展的要求。新《环境保护法》第一条规定的立法宗旨是为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，这很好地体现了可持续发展的要求。但我国有关自然资源保护的立法，如《矿场资源法》、《煤炭法》等，主要着重于规范矿产资源的开采和利用，并没有充分体现可持续发展的理念。包括常宁市在内的资源枯竭型城市也没有制定充分体现可持续发展理念的地方性法规和地方政府规章。

（2）部分立法轻视生态环境的保护，缺乏具体资源保护的单独立法。新《环境保护法》在第三章保护和改善环境里大大加强了对生态环境的保护。另一方面，国家制定的《矿场资源法》、《煤炭法》、《森林法》等法律，还是各级地方政府制定的资源管理条例，主要内容是资源的开发、勘查、利用和安全保障等，重视经济建设的需求，轻视对资源开发地的生态环境和生态利益的保护。如目前我国就矿产资源保护问题有综合性的《环境保护法》和《矿产资源法》，就具体矿产资源保护的单独立法只有《煤炭法》，而对煤炭以外其他矿产资源保护却没有单独立法。常宁市主要的矿产资源是铅锌矿，常宁市在如何保护铅锌矿产资源、实现可持续发展战略时，常常感觉到困惑。

（3）法律制度有待健全。新《环境保护法》规定了生态保护红线、加强自然生态区域保护、保护生态安全、加强生态修复、开展生态保护补偿、重视农业生态保护等制度，但是在法条中没有规定这些制度的具体落实措施，导致制度的操作性不强。

三、我国资源枯竭型城市可持续发展的法律对策

新《环境保护法》在立法宗旨的规定中去掉了“促进社会主义现代化建设的发展”，相应改为“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。李克强总理在今年3月16日的记者会上表示，新环保法的执行不是“棉花棒”而是“杀手锏”。国务院在《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》中明确提出，要推动修改完善与资源型城市可持续发展相关的现有法律法规，抓紧研究制定资源型城市可持续发展条例，明确政府、企业和其他社会组织在促进资源型城市可持续发展方面的权利和义务，协调和规范各利益相关主体之间的关系，为可持续发展提供制度保障。以上这些都是好的信号，对资源枯竭型城市可持续发展将会有很好的裨益。

笔者认为，加快资源枯竭型城市可持续发展，可以从以下几个法律方面的问题着手进行：

1.立法上牢牢坚持可持续发展原则

新《环境保护法》在立法宗旨中很好地体现了可持续发展原则。而我国现行的《矿场资源法》、《煤炭法》等其他法律，没有很好的体现可持续发展原则，在条文中很少涉及可持续发展的内容。而在现实中，为了更好更快的促进城市的发展，资源型城市加快资源开发和利用的步伐，在取得经济建设辉煌成就的同时，也遭受到了来自自然界的打击和报复，付出了比较沉重的代价。包括常宁市在内的资源枯竭型城市的生态环境已经遭到了比较严重的破坏，如果不坚持可持续发展原则，不注重经济、社会和环境的全面协调发展，将引来不可预计的恶劣后果。

2.完善立法体系

（1）加强环境治理和生态保护。新《环境保护法》加强了对于环境治理和生态保护的相关规定，明确了地方各级人民政府應当对本行政区域的环境质量负责，县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。今后国家和地方在进行相关立法时，都应以新《环境保护法》的规定为蓝本，相应增加环境治理和生态保护的内容。包括常宁市在内的各个资源型城市在制定国民经济和社会发展规划时，要把环境治理和生态保护的整体规划纳入其中作为一个部分。要建立环保工作行政一把手负责制，将环保工作纳入政府和相关人员的目标管理考核体系，实行严格的考核和奖惩制度。

（2）加强矿产资源保护的单项立法和地方立法。由于资源的种类不同，对资源的开发、利用和保护方式也不一样。不同城市拥有的资源也不同，对资源保护的侧重点也有所不同。我国只对煤炭这种最常见的矿产资源单独设立了《煤炭法》，未对其他种类的矿产资源单独立法。笔者认为，应加强矿产资源保护的单项立法，体现不同种类矿产资源的保护特色。各级政府，尤其是各个资源型城市可以针对在资源开发和利用过程中出现的新的法律问题，提请地方立法机关或自己制定矿产资源保护的相关地方性法律、行政法规、规章。

3.健全法律制度

（1）建立、健全生态保护补偿制度。为了防止因资源枯竭造成的城市生态恶化、经济衰退、社会问题可能造成的恶性循环，新《环境保护法》规定，国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。

常宁市在资源枯竭城市转型发展规划（2012-2020）就明确规定：建立资源开发补偿机制。按照"企业所有、政府监管、专款专用"和"基本恢复矿山环境和生态功能"的原则，制定资源开发补偿政策，实施矿山环境治理恢复保证金制度，强化资金收支管理，提高使用效益。依照"谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复"的原则，在严格执行环境影响评价和"三同时"制度的同时，形成以企业为责任主体的资源开发补偿长效机制，以典型示范和以点带面的方式稳步推进。笔者认为，常宁市的这一规定相较于以往，是个很大的进步。随着新《环境保护法》的出台并实施，常宁市人民政府应依靠法律手段、行政管理手段，主导常宁市的生态保护补偿工作，制定科学合理的生态补偿规划，按照法定程序进行生态补偿的综合立法或专门立法，规范生态补偿的程序、标准、方式等，监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任和义务，将企业生态环境恢复治理成本内部化。

（2）、完善环境公益诉讼制度。新《环境保护法》非常重视环境公益诉讼制度，在目录中加入新的第五章--“信息公开和公众参与”，规定了环境公益诉讼制度，这是新《环境保护法》的亮点之一，充分体现了环境保护的民主性和对以公众为代表的社会力量的重视。但新《环境保护法》对环境公益诉讼制度只是简单的、原则性的进行了规定，环境保护部也还没有出台环境公益诉讼制度的配套实施办法，这关系到环境公益诉讼制度的落实问题，落实不好的话可能会影响到新《环境保护法》的权威性。要尽快出台环境公益诉讼制度的配套实施办法，确保公众的最大可能参与。

（3）健全其他法律制度。新《环境保护法》规定的生态保护红线、加强自然生态区域保护、保护生态安全、加强生态修复和重视农业生态保护等制度，在法条中都是笼统的、原则性的规定，环境保护部还没有出台生态保护红线等制度的配套实施办法。包括常宁在内的资源枯竭型城市在开展转型发展中的生态环境整治时，很难将这些制度落在实处。要尽快出台这些制度的配套实施办法，确保环保部门在执法时能落实这些制度，尽可能地保护生态环境。

参考文献：

[1]吕忠梅，环境法新视野]M]，北京，中国政法大学出版社，2000，203

[2]王珊珊，我国资源枯竭型城市可持续发展法律问题研究[D]，山东师范大学硕士研究生论文，2012年

[3]吕美怡等，矿产资源型城市可持续发展的立法研究[J]，中国林业经济，2010（1），13

[4]常纪文等，新《环境保护法》的立法突破、缺陷与实效问题[J]，资源环境，2014（6），50

作者简介：黄文臻（1974—）女，湖南邵东人，副教授，研究方向：刑事法学；

刘哲明（1968—）男，湖南长沙人，副教授，研究方向：心理学和犯罪学。