浅谈六安市土地整治工作

卞正荣

【摘要】本文分析了六安市土地利用的现状，土地整治面临的形式，存在的问题，就推进六安市土地整治工作提出了具体的建议。

【关键词】六安市；土地；整治

引言

六安属江淮分水岭，由西南向东偏北横贯本区，属于淮河流域面积14912平方公里，长江流域面积3064平方公里。六安是农业大市，是国家重点商品粮生产基地，盛产110多种名特优稀农副产品。

一、土地利用的主要现状

农用地所占比重高，耕地保有量大。2014年，六安市农用地面积为1519017.6公顷（22785264亩），占全部土地比重为82.56%，农用地面积比重高于全省平均水平；辖区耕地面积717712.31公顷，占全省耕地总面积12.37%，居全省各市之首。

农村居民点规模大，用地比重较高。2014年，全市农村居民点用地面积为138381.77公顷（2075726.55亩）占建设用地总面积的比例高达78%，在全省位列前茅；农村居民点人均用地面积和人均占用建设用地总面积均高于全省平均水平。

土地后备资源有限。截至2014年底，全市其他土地面积26547.17公顷（398207.55亩），占土地总面积的比为1.4%。其他土地中可供开发利用的数量不多，土地后备资源有限。

土地集约利用程度不高。2014年全市生产总值为1091亿元，地方财政收入142.1亿元，建设用地单位面积GDP及建设用地单位面积地方财政收入较低，土地集约节约利用水平有待提高。

二、六安市土地整治面临的形势

（一）土地整治战略地位不断提升

国家“十二五”期间始终坚持18亿耕地红线不动摇，确保国家粮食安全，国家积极实施永久性基本农田划定以及高标准基本农田建设。基本农田是国家从战略角度出发，为了满足一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，而必须确保的耕地最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。高标准基本农田是指通过农村土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。国家在保障国家粮食安全和经济社会发展、维护国家政权稳定及造福子孙后代的高度，提出要“力争在‘十二五期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田”。这是地方各级政府的重要职责，是当前各级政府服务“三农”、保障和促进经济社会又好又快发展的重要工作和政治任务。高标准基本农田建设为实现粮食稳产增产，保障国家粮食安全做出了突出贡献。在“十三五”期间六安市将迎来经济发展的重大机遇，同时也将面临着转变传统土地利用模式，因此六安市土地整治工作重心主要集中在六安市高标准基本农田建设项目上面，以保障六安地区粮食安全和经济社会发展、维护社会稳定、改善农村生态环境。

（二）扶贫攻坚振兴革命老区动力强劲

党中央、国务院高度重视革命老区振兴发展，就“扶贫开发”作出了一系列战略部署，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，明确了要加大土地整治力度，做好易发区地灾监测预警和灾害治理，在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源。中央和安徽省集中帮扶金寨发展战略和安徽省委、省政府《关于进一步促进安徽大别山革命老区又好又快发展的若干意见》（皖发{2011}15号）对六安市在项目扶贫、环境保护、改善民生等方面给予政策倾斜，安徽省《大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）》和《六安市扶贫攻坚规划（2011～2020年）》均明确了加快贫困地区发展的总体思想，提出了要以土地整治为抓手，加速革命老区脱贫致富步伐，要求通过土地整治使贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田；通过土地整治来满足贫困地区易地扶贫搬迁建房用地需求。加速推进扶贫攻坚，土地整治恰逢其时。

（三）美好乡村建设城乡统筹发展步伐加快

自省委省政府作出關于全面推进美好乡村建设的决定以来，社会主义新农村建设水平不断提高，全面小康社会建设进程不断加快。推进美好乡村建设事关全局，对于加速城乡统筹发展，加快具有安徽特色的工业化、城镇化和农业现代化发展具有重要的现实意义。建设美好乡村要求继续抓好农村土地整治，用土地整治来引导农村生产生活方式改变，用土地整治来助力乡村文明建设，用土地整治规划来规范和协调乡村有序发展，用土地整治来推动美好乡村建设机制不断完善。

（四）政府重视程度日益提高

土地整治有利于统筹解决各地城镇化“缺土地”、工业化“缺劳力”、新农村建设“缺资金”、耕地保护“缺动力”、统筹城乡“缺抓手”和深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题，是新形势下统筹推进工业化、城镇化和农业现代化的重大战略选择，是推进美好六安建设的重要突破口和平台抓手，综合效益不断显现，日益得到各级党委政府的高度重视和社会各界的广泛支持。

尽管在未来一段时间内，六安市土地整治面临重大机遇，但随着国家和区域产业转移加快推进、国家扩大内需战略深入实施、工业化城镇化加速推进，土地利用供需矛盾将日益突出，土地利用问题会更加凸显，土地整治仍然面临挑战。

三、六安市土地整治存在的问题

（一）土地节约集约利用仍需增强，建设用地格局亟待优化

随着工业化城镇化加速发展，全市城镇工矿建设用地需求逐年增加。一方面，城镇建设用地扩张迅速；另一方面，用地方式较为粗放，结构不合理，甚至闲置浪费的情况仍然存在。此外，农村居民点用地最大，人均占地面积偏大，村庄“散、乱、空”等现象较为普遍，全市建设用地格局亟需整治优化。

（二）土地利用与环境保护矛盾突出，土地整治生态风险增加。

全市生态环境总体退化趋势尚未根本扭转，重点防治区水土流失仍较为严重，多数山地生态遭受不同程度破坏，废弃土地复垦率不高，生物多样性保护受到严峻挑战，推进土地整治面临一定的生态环境风险。

（三）土地整治基础尚需巩固，机制有待健全。

土地整治活动涉及面越来越广，土地整治工作的推進机制亟待健全和完善。农田整治的激励机制、建设用地整治的政策机制、土地复垦的激励约束机制和市场化机制、涉农资金的有效整合机制、增减挂钩指标收益返还机制、农民产权维护机制、城乡良性互动机制等尚待健全，土地整治基础需进一步巩固。另外个别地方宣传发动不够到位，项目涉及的个别基层村镇思想认识还有顾虑，再加上地方配套资金不足，影响了整治项目的建设进度。

（四）土地整治规划与其他规划衔接不够。

六安市土地综合整治规划与村镇规划、新农村建设规划、农村住房建设与危房改造等专项规划衔接还不够紧密，在征地拆迁、集体土地流转、宅基地管理和退出、增值收益返还和维护农民土地权益等方面的制度尚需进一步完善和落实。

（五）土地整治项目规模难以满足城乡建设用地需求

目前六安市城市发展对新增建设用地的刚性需求与占补平衡之间的矛盾越来越突出，进一步加大土地综合整治力度，深入挖掘耕地后备资源，提高建设用地使用效率的任务还非常艰巨。

四、推进六安市土地整治工作的建议

（一）以建设高标准基本农田为重点，大力推进农用地整理

加强农田基础设施建设，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，组织实施农用地整理重点工程。建立基本农田建设集中投入制度，重点支持基本农田保护示范区、高标准基本农田建设示范县及粮食主产县建设，大力建设高标准基本农田。科学划定基本农田集中区及整备区，引导耕地集中连片，优化耕地多功能布局。合理引导农用地结构调整，提高其他农用地利用效率。

切实把村庄整理作为土地整理的重要内容。在做好土地平整工程、农田水利工程、道路工程、防护林工程四大板块的同时，要把村庄整理作为重要内容纳入土地整理之中，同时积极争取国家城镇建设用地增加与农村居民用地减少挂钩试点项目，把零散居民点归并、废弃宅基地和工矿地整理、村庄环境治理结合起来，以科学化、现代化、实用化的标准统一规划、集中盖建，配套建设水、电、气、路、通讯、文化、休闲、娱乐等基础设施，引导农民居住向新型社区集中。这样既可以增加耕地面积，又可以提高农民生活质量和乡村文明程度，还可以直接推动中心村和中心镇建设。但在开展村庄整理时要防止不切实际地大拆大建，给农民生产生活带来不便，给工程实施带来阻力。

（二）以优化城乡土地利用格局为出发点，推进建设用地整理

科学编制美好乡村规划，有序推进农村建设用地整理，重点加强散乱、废弃、闲置和低效利用农村建设用地整理，优化农村建设用地布局，改善农村生产生活条件。规范开展城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用，合理使用节余指标，确保收益及时足额返还农村，改善农村基础设施与公共服务设施条件，促进城乡统筹发展。积极开展城镇建设用地整理，重点改造旧城镇、旧厂矿等低效用地，增加城镇建设用地有效供给，保护历史文化传统，完善区域配套设施，改善人居环境。

（三）进一步落实惠民措施，切实维护好广大农民的切身利益

农民群众是农村土地综合整治工作的主体，各项政策的出台和措施的落实，都必须以维护农民群众利益为前提，充分尊重和依靠农民群众，充分发挥农民群众的主观能动性，并充分考虑集体经济和农民群众的承受能力。要着眼于促进农民生产生活条件改善和农村经济可持续发展，坚持整治出来的土地优先复耕，优先用于农村基础设施和公共服务设施建设，优先留足农村发展用地，妥善解决好整治中所涉及的安置新建、权属调整、利益诉求等方面的问题，让农民真正从整治中得到实惠。同时，要通过多种渠道和方式，进一步扩大农民群众的有效参与，真正做到整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意，使农村土地综合整治工作始终得到农民群众的拥护和支持。

（四）进一步搞好规划布局，妥善处理土地整治与保护耕地、改善环境的关系

认真落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，通过开展土地整治，确保耕地、基本农田和标准田总量不减少、质量有提高，坚决防止因片面追求用地指标，违背自然规律搞过度整治开发行为的发生。要以建设环境优美、节能环保、质量可靠的新型农村社区为核心，结合生态文明乡村建设，加快推进农村住房建设和危房改造，进一步改善村容村貌和生态环境，实现保护耕地、村庄改造与新型农村社区建设同步推进，节约集约用地与促进城乡统筹发展相互支持，从而推动农民居住向城镇和社区集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，加快城乡一体化发展进程。

（五）以合理利用土地和改善生态环境为目的，加快土地复垦步伐

要加大矿区损毁土地复垦力度，加速工矿废弃地复垦调整利用步伐，完善土地复垦质量控制标准；加强生产建设活动新损毁土地复垦监管，全面推进生产建设损毁土地复垦。推进生态型灾毁土地整治，及时开展自然灾害损毁土地复垦，深入实施工矿区综合治理，不断提高矿山生态环境质量。通过创新及新型土地复垦工程的实施来满足日益增长的建设用地需求。

（六）以建立健全体制机制法制为手段，切实保障规划实施

编制实施市县级土地整治规划，完善土地整治规划体系，发挥规划对土地整治工作的整体管控作用。创新土地整治规划实施的组织、行政和法律保障机制，完善土地整治管理制度。健全集中统一、分级负责、全面全程的土地整治监管制度。探索构建土地整治多元化资金投入机制，提高土地整治科技水平，完善土地整治队伍机制，夯实土地整治基础。

（七）土地整理与深化农村土地制度改革有机结合

整理前后土地的质量、数量发生变化，利益格局也随之变化，土地整理不仅要完成各项工程措施，还要进行地籍调查、现状确认、权属变更、土地登记等工作。要充分利用土地整理之后土地权属调整的机会，在充分尊重农民意愿和原有产权的基础上，完善土地承包经营权流转制度，允许盘活土地使用权，建立起符合市场经济和现代农业发展要求的土地使用权流转制度。要鼓励农民将承包地向专业大户、农场和农业园区流转，保证土地相对集中使用，实现农业机械化耕作、规模化经营、现代化生产，降低生产经营成本，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，农村人口从小村落向中心村、从乡村向城镇集中，加快城乡一体化进程。

参考文献：

[1] 吴忠思，王锐，刘秀华，陈凌静，林勇刚.县级土地整治规划编制探讨[J]. 国土资源科技管理，2013，（04）.

[2] 冯应斌，杨庆媛，樊天相，潘菲，何春燕.重庆市青阳镇镇域土地整治规划编制探讨[J].中国土地科学，2014，（08）.

[3] 徐忠国，韩伟刚，倪永华，赵哲远.浙江省土地整治规划编制试点探讨[J].浙江农业科学，2014，（04）.

[4] 六安市人民政府 六安市土地利用总体规划（2006-2020）， 六安市土地整治规划（2011-2015年）， 安徽省六安市工矿废弃地复垦利用专项规划（2013-2016年）

[5] 董祚继 吴运娟 中国现在土地利用规划--理论、方法与实践2009，（01）